2 Samenloop met de Omgevingswet

Het oorspronkelijke idee was dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in 2015 in werking zou treden. Daarom brengt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wijzigingen aan in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Woningwet. Het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen heeft echter veel vertragingen opgelopen. Vervolgens is voorafgaand aan de stemming in de Eerste Kamer met de VNG in een bestuursakkoord afgesproken dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt. Vervolgens heeft minister Ollongren in een gezamenlijke verklaring met de koepelorganisaties (waaronder de VNG) opnieuw gesteld dat het wenselijk is dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen gelijktijdig met de Omgevingswet in werking treedt.

Lange tijd was de vraag hoe het publiekrechtelijke deel van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zou worden omgezet naar de Omgevingswet. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt immers de Wabo geheel en de Woningwet gedeeltelijk. Uit het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is af te leiden dat afdeling 1a ‘Kwaliteitsborging voor het bouwen’ van de Woningwet (vooralsnog) niet wordt ‘overgeheveld’ naar de Omgevingswet met een reparatiewet. De bepalingen uit het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen verwijzen immers nog steeds naar bepalingen uit afdeling 1a Woningwet. Ook is in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gebruik gemaakt van de knip uit de Invoeringswet Omgevingswet. Een bouwwerk onder het stelsel van kwaliteitsborging is bouwtechnisch vergunningvrij, zoals in de volgende paragraaf is uiteengezet. Daarom hoeft het beoordelingskader van de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit in de Omgevingswet niet vanwege het stelsel van kwaliteitsborging te worden gewijzigd.

Met andere woorden, uit het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen volgt dat de bepalingen van de Omgevingswet zelf niet hoeven te worden gewijzigd ten behoeve van de invoering van het stelsel van kwaliteitsborging. Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen brengt wel wijzigingen aan in de algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) bij de Omgevingswet; namelijk in het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en het Omgevingsbesluit. De kritiek van de VNG in haar brief van 12 mei 2020 heeft betrekking op de wijzigingen in de amvb’s.

3 Meldingsplicht in plaats van vergunningplicht

De Invoeringswet Omgevingswet knipt de omgevingsvergunning voor bouwen in een omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit en een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. Het stelsel van kwaliteitsborging vervangt stapsgewijs de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit. Te beginnen bij bouwplannen die onder gevolgklasse 1 vallen.

Het bevoegd gezag toetst de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit alleen aan de bouwtechnische voorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving, de opvolger van het Bouwbesluit 2012. Onder het stelsel van kwaliteitsborging toetst het bevoegd gezag niet meer preventief bij vergunningverlening aan bouwtechnische voorschriften. Er is dan geen reden meer om onder dit nieuwe stelsel een vergunningplicht in stand te houden. Een meldingsplicht volstaat. De internetconsultatieversie van de Invoeringswet Omgevingswet zinspeelde al op een meldingsplicht.

In het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen is als volgt uitgewerkt dat bouwwerken onder het stelsel van kwaliteitsborging niet bouwtechnisch vergunningplichtig zijn. In art. 2.15db lid 1, aanhef en onder a, Besluit bouwwerken leefomgeving staat dat het verbod om te bouwen zonder omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit niet geldt voor een bouwwerk dat valt onder gevolgklasse 1. Vervolgens staat in art. 2.15ter lid 1 Besluit bouwwerken leefomgeving dat het verboden is een bouwwerk – dat valt onder het stelsel van kwaliteitsborging – te bouwen zonder dit ten minste vier weken voor het begin van de bouwwerkzaamheden te melden.

De VNG is in haar brief van 12 mei 2020 tegen het verdwijnen van de vergunningplicht onder het stelsel van kwaliteitsborging. Zij stelt dat door het wegvallen van de vergunningplicht meer leges wegvalt dan eerder is voorzien. In de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen staat inderdaad dat gemeenten geen leges mogen heffen voor het beoordelen van de bouwmelding (en de gereedmelding).

Het verdwijnen van de vergunningplicht onderstreept dat het bevoegd gezag erop dient te vertrouwen dat een bouwwerk onder het stelsel van kwaliteitsborging aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Als het bevoegd gezag een omgevingsvergunning dient te verlenen voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden onderstreept dat daarentegen een actieve rol van het bevoegd gezag. Dit kan tot gevolg hebben dat het bevoegd gezag inhoudelijk het bouwplan toetst aan de bouwtechnische voorschriften. Dat is niet de bedoeling van het stelsel van kwaliteitsborging. Moesker overweegt terecht dat in een zuiver, nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bevoegd gezag alleen een taak resteert die systeemcontrole inhoudt.

4 De inhoud van de meldingsplicht

De VNG stelt in haar brief van 12 mei 2020 dat als vereisten bij de bouwmelding tekeningen, globale maatvoering en afmetingen ontbreken. Deze zijn inderdaad niet opgenomen als vereisten bij de bouwmelding en ook niet bij het verplichte borgingsplan als onderdeel van de bouwmelding. In art. 2.15quater Besluit bouwwerken leefomgeving is uiteengezet wat de inhoud van de meldingsplicht is als een bouwplan valt onder het stelsel van kwaliteitsborging:

‘1. Een melding als bedoeld in artikel 2.15ter wordt ondertekend en bevat de volgende gegevens en bescheiden: a. naam en adres van de eigenaar van het te bouwen bouwwerk en, voor zover van toepassing, van degene die om een andere reden bevoegd is tot het bouwen van het bouwwerk; b. naam en adres van degene die de bouwwerkzaamheden zal verrichten, als de uitvoerder een ander persoon is dan bedoeld onder a; c. de dagtekening; d. adres, kadastrale aanduiding en beschrijving van het te bouwen bouwwerk of onderdeel daarvan; e. de data en tijdstippen waarop het verrichten van de bouwwerkzaamheden zullen plaatsvinden; f. een beschrijving van de wijze waarop het verrichten van de bouwwerkzaamheden zal plaatsvinden; g. gegevens betreffende de kwaliteitsborger en het te gebruiken instrument voor kwaliteitsborging, bedoeld in artikel 7ab, derde lid, van de Woningwet; en h. het borgingsplan, bedoeld in artikel 3.21 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.’

Weliswaar zijn bouwtekeningen geen verplicht onderdeel van de bouwmelding, maar veelal zal voorafgaand aan de melding een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit bij het bevoegd gezag zijn aangevraagd. Bij die vergunningaanvraag moeten bouwtekeningen worden gevoegd, zodat het bevoegd gezag kan beoordelen of het bouwplan aan het omgevingsplan voldoet. Het is niet de bedoeling dat het bevoegd gezag aan de hand van de bouwmelding gaat beoordelen of de afmetingen voldoen aan de bouwtechnische eisen.

Dan zou er geen vertrouwen zijn in het nieuwe stelsel. Bovendien levert dat dubbel werk op met de kwaliteitsborger die in het borgingsplan moet beoordelen of het bouwplan aan de bouwtechnische voorschriften voldoet.

Indien een melding wordt ingediend met daarbij geen of een onvolledig borgingsplan of daarbij niet is voldaan aan één van de andere vereisten, is er in juridische zin geen melding gedaan en kan de bouw dus ook niet vier weken later aanvangen. In de praktijk kan een gemeente of handhaven op het feit dat er geen melding is, of, na het indienen van de melding bij de indiener aangeven welke gegevens ontbreken en dienen te worden aangevuld. Dit laatste, waarbij er contact tussen indiener en gemeente is, verdient in de regel de voorkeur. De indiener die gewoon te goeder trouw is, kan zo de stukken op een juiste manier aanvullen en alsnog tot een (volledige) melding komen. Op grond van de bouwmelding is het echter niet mogelijk om maatwerkvoorschriften te stellen om extra informatie op te vragen. Wel kan het bevoegd gezag op grond van titel 5.2 Algemene wet bestuursrecht (Awb) informatie opvragen.

Volgens de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen verifieert het bevoegd gezag of zal worden gebouwd met een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging, dat geschikt is voor de gevolgklasse en type bouwwerk en een toegelaten kwaliteitsborger. Op een melding hoeft – los van een niet-inhoudelijke ontvangstbevestiging – geen bevestiging of goedkeuring van het bevoegd gezag te volgen. Als er binnen de termijn van vier weken geen bericht van de gemeente ontvangen is, kan de indiener dus aanvangen met de werkzaamheden zoals deze gemeld zijn. Alleen tegen de afwijzing van een melding staat bezwaar en beroep open. De wetgever wil dus niet dat het bevoegd gezag verplicht actief de bouwmelding moet beoordelen.

5 Gevolgklasse 1

In art. 2.15bis Besluit bouwwerken leefomgeving is uiteengezet welke bouwplannen onder gevolgklasse 1 vallen en waarvoor het stelsel van kwaliteitsborging geldt:

‘1. Categorieën bouwwerken als bedoeld in artikel 7ab, eerste lid, van de Woningwet zijn te bouwen bouwwerken die vallen onder gevolgklasse 1 als bedoeld in het tweede lid en die geen bouwwerk zijn als bedoeld in artikel 2.15db, tweede lid. 2. Een te bouwen bouwwerk valt onder gevolgklasse 1, als: a. het bouwwerk geen rijksmonument, voorbeschermd rijksmonument, provinciaal monument, voorbeschermd provinciaal monument, gemeentelijk monument of voorbeschermd gemeentelijk monument is; b. het bouwwerk alleen ten dienste staat van een gebruiksfunctie als bedoeld in het derde lid; c. voor het in gebruik nemen of gebruiken van het bouwwerk geen gebruiksmelding als bedoeld in artikel 6.7, eerste lid, is vereist; d. bij het bouwen van het bouwwerk geen gelijkwaardige maatregel wordt toegepast in verband met een in dit besluit uit het oogpunt van constructieve veiligheid of brandveiligheid gestelde regel; en e. het bouwwerk behoort tot een geval waarin een milieuplichtige activiteit niet vergunningplichtig is op grond van hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leefomgeving. 2. De gebruiksfunctie, bedoeld in het tweede lid, onder b, is: a. een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, en nevenfuncties daarvan; b. een woonfunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk een drijvend bouwwerk betreft; c. een niet in een logiesgebouw gelegen grondgebonden logiesfunctie; d. een industriefunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk uit niet meer dan twee bouwlagen bestaat; e. een nevengebruiksfunctie van een andere gebruiksfunctie dan die genoemd in dit lid, voor zover gelegen in een bijbehorend bouwwerk van niet meer dan twee bouwlagen; f. een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde voor een infrastructurele voorziening bestemd voor langzaam verkeer, voor zover niet gelegen over een rijks- of provinciale weg en met een te overbruggen afstand van niet meer dan 20 meter; of g. een ander dan onder f bedoeld bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter.’

In de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen staat dat wanneer een activiteit onder gevolgklasse 1 en dus de procedure van de bouwmelding valt, dit hele project naar die procedure overgaat, en het niet meer relevant is of onderdelen daarvan, zoals een dakkapel of tuinschuur, op zichzelf vergunningvrij zouden zijn geweest. De kwaliteitsborger controleert het gehele project en verklaart aan het einde dat het gehele gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet.

Bij een strikte lezing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zou beter te verdedigen zijn dat de bouwtechnisch vergunningvrije dakkapel niet zou moeten worden meegenomen bij de beoordeling van een eengezinswoning uit gevolgklasse 1 door de kwaliteitsborger. De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen voegt immers lid 3 aan art. 2.10 Wabo toe waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen a. bouwplannen onder het stelsel van kwaliteitsborging en b. geheel bouwtechnisch vergunningvrije bouwwerken. De kwaliteitsborger past een instrument voor kwaliteitsborging toe voor de bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen (en dus niet voor geheel bouwtechnisch vergunningvrije bouwwerken). Daarnaast lijkt ook uit art. 2.15bis lid 1 Besluit bouwwerken leefomgeving te volgen dat bepaalde bouwtechnisch vergunningvrije bouwwerken niet onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen.

6 Het borgingsplan

Bij de melding voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden moet een borgingsplan worden ingediend. In art. 3.21 Bkl is uiteengezet wat de inhoud van het borgingsplan moet zijn:

‘1. Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden van een bouwproject een borgingsplan vaststelt dat is gebaseerd op een beoordeling van de bouwtechnische risico’s van de bouwwerkzaamheden en in verband daarmee te treffen beheersmaatregelen. 2. In het borgingsplan wordt op basis van de risicobeoordeling vastgelegd op welke wijze wordt geborgd dat het ontwerp van het bouwplan en de uitvoering van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving, en de momenten waarop de kwaliteitsborging wordt uitgevoerd vastgelegd. Het borgingsplan beschrijft ten minste: a. de totstandkoming ervan; b. de aard en omvang van de uit te voeren kwaliteitsborging; c. de voor de kwaliteitsborging eindverantwoordelijke personen; d. de wijze waarop de verschillende onderdelen van het bouwplan in samenhang worden beoordeeld; e. de wijze waarop integraal wordt beoordeeld of de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving; f. in welke gevallen en op welke momenten het borgingsplan wordt geactualiseerd; g. welke normen of kwaliteitsverklaringen bouw als bedoeld in artikel 2.14, tweede en derde lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving, dan wel gelijkwaardige maatregelen als bedoeld in artikel 2.4 van het Besluit bouwwerken leefomgeving bij de bouwwerkzaamheden worden toegepast; h. op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling ten minste is gericht en bij welke bouwwerkzaamheden rekening wordt gehouden met andere kwaliteitsborgingssystemen.’

Aan dit borgingsplan ligt een aangenomen amendement van Tweede Kamerlid De Vries ten grondslag. Dat amendement houdt een toevoeging van lid 2 aan art. 2.8 Wabo in. In dat tweede lid staat dat bij een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit een risicobeoordeling moet worden gevoegd. In de toelichting op het amendement staat dat gemeenten om hun handhavingstaken te kunnen uitvoeren, voor de aanvang van de bouw moeten weten welke risicovolle onderdelen in een bouwplan zitten. De risicobeoordeling geeft gemeenten de kans om de handhavende taak vooraf inhoud en richting te geven. Nu de risicobeoordeling is bedoeld om invulling te geven aan de handhavingstaak, staat deze op gespannen voet met het gewenste vertrouwen in het nieuwe stelsel. Het is immers de bedoeling dat het bevoegd gezag in beginsel helemaal niet handhavend hoeft op te treden.

Een belangrijk onderdeel van het borgingsplan is het beoordelen van het bouwplan alvorens met de uitvoering kan worden gestart. De kwaliteitsborger dient aan te geven welke punten uit die beoordeling van het ontwerp naar voren komen die voor de start van de bouw zouden moeten worden aangepast, aldus de regering. Dat het bouwplan op zijn aanwijzing moet worden aangepast, komt echter niet duidelijk in art. 3.21 Bkl tot uitdrukking.

Uit art. 3.21 lid 2, aanhef en onder h, Bkl volgt, dat een kwaliteitsborger niet alle kwaliteitsaspecten zelf op de bouwplaats hoeft te controleren. Dat zou kwaliteitsborging erg duur maken en bovendien kunnen leiden tot onnodig dubbel werk. Een kwaliteitsborger kan bij de intensiteit van zijn controles rekening houden met het feit dat een aannemer volgens goede eigen kwaliteitscontroles aantoonbaar bouwt conform de bouwtechnische voorschriften en overeengekomen afspraken. De aannemer is immers continu zelf op de bouwplaats aanwezig om de kwaliteit te controleren en het resultaat ervan vast te leggen. Het kan ook zo zijn dat een aannemer deze ‘eigen’ kwaliteitscontroles door een extern bureau laat uitvoeren. In het kader van proportionaliteit en het stimuleren van efficiency en eigen verantwoordelijkheid van aannemers, is het daarom wenselijk dat een aannemer zelf kwaliteitscontroles uitvoert. De kwaliteitsborger kan niet alles aan de aannemer overlaten. De kwaliteitsborger is immers verantwoordelijk voor zijn positieve eindverklaring dat het gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. In het borgingsplan wordt daarnaast aandacht besteed aan de beheersmaatregelen die in de uitvoering worden getroffen, zoals de kwaliteitscontroles door de uitvoerende partijen op hun eigen werk.

Het bevoegd gezag kan het borgingsplan gebruiken om zo nodig tijdens de bouw zelf controles uit te voeren en waar nodig te handhaven. Daarnaast voorziet het nieuwe stelsel erin dat de kwaliteitsborger het bevoegd gezag moet waarschuwen als het te realiseren bouwwerk niet aan de bouwtechnische voorschriften zal gaan voldoen. Gelet op het door de regering verlangde vertrouwen in het stelsel van kwaliteitsborging is het onwenselijk dat het bevoegd gezag actief gaat onderzoeken of het bouwwerk in aanbouw aan de bouwtechnische voorschriften voldoet.

7 Informatieverstrekking kwaliteitsborger

In art. 3.27 lid 1 Bkl staat dat een instrument voor kwaliteitsborging voorschrijft dat de kwaliteitsborger zijn opdrachtgever en andere betrokken partijen onverwijld informeert over bij de kwaliteitsborging geconstateerde afwijkingen van de bouwtechnische voorschriften en dat de kwaliteitsborger ook het bevoegd gezag informeert ‘als de afwijkingen het afgeven van een verklaring’ van het gerealiseerde bouwwerk ‘in de weg staan’. De VNG merkt terecht op in haar brief van 12 mei 2020 dat dit betekent, dat een afwijking die nog aangepast kan worden en uiteindelijk hersteld is, niet aan het bevoegd gezag hoeft te worden gemeld. De VNG vindt dit voor de rol van het bevoegd gezag onacceptabel.

Vanuit de gedachte dat het bevoegd gezag moet vertrouwen op het stelsel van kwaliteitsborging, volstaat dat de kwaliteitsborger alleen het bevoegd gezag informeert als hij meent dat niet meer aan de hand van zijn aanwijzingen alsnog aan de nieuwbouwvoorschriften zal worden voldaan. Als iedere afwijking van de bouwtechnische voorschriften tijdens de bouw aan het bevoegd gezag wordt gemeld, bestaat het risico dat het bevoegd gezag actief gaat handhaven. Dat heeft dan weer systeemcollisie tot gevolg.

De kwaliteitsborger dient een positieve verklaring af te geven als het gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Dat is de kurk waarop het stelsel van kwaliteitsborging drijft. Zonder zijn positieve verklaring mag het bouwwerk immers niet in gebruik worden genomen. Art. 3.27 lid 2 Bkl bepaalt over die verklaring:

‘Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger na de afronding van de bouwwerkzaamheden aan zijn opdrachtgever een verklaring afgeeft, waarin hij, voor zover van toepassing, verklaart dat: a. hij toestemming heeft van de instrumentaanbieder het instrument toe te passen; b. hij de kwaliteitsborging heeft uitgevoerd volgens de in het instrument gestelde eisen; c. er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen is dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 4 en 5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving.’

Een kwaliteitsborger geeft geen negatieve verklaring af. Met andere woorden, als het bouwwerk naar zijn oordeel niet voldoet, dan geeft hij in het geheel geen verklaring af. Uit de woorden ‘een gerechtvaardigd vertrouwen’ in combinatie met ‘naar zijn oordeel’ is af te leiden, dat de kwaliteitsborger het bouwwerk robuust kan beoordelen. Niet iedere ondergeschikte afwijking van de vele bouwtechnische voorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving en de onderliggende NEN-(EN-)normen dient ertoe te leiden dat de kwaliteitsborger geen verklaring afgeeft. Vanuit de gedachte dat het bevoegd gezag moet vertrouwen op het nieuwe stelsel, dient hij niet de bouwtechnische voorschriften te handhaven als de kwaliteitsborger een positieve verklaring afgeeft.

8 Dossier bevoegd gezag bij gereedmelding

Nu het bevoegd gezag verantwoordelijkheid blijft voor de voorraad bestaande bouwwerken dient aan het bevoegd gezag bij de gereedmelding een dossier bevoegd gezag te worden verstrekt. De gereedmelding uit art. 2.15quinquies Besluit bouwwerken leefomgeving heeft de volgende inhoud:

‘1. Het is verboden een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.15bis in gebruik te nemen zonder dit ten minste 10 dagen voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk te melden bij het bevoegd gezag. 2. De melding wordt ondertekend en bevat de volgende gegevens en bescheiden: a. naam en adres van de melder en, als van toepassing, van de gemachtigde om te melden: b. de dagtekening; c. adres van het bouwwerk; d. kadastrale aanduiding of ligging van het bouwwerk; e. de verklaring van de kwaliteitsborger, bedoeld in artikel 3.27, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving, waarin ook wordt ingegaan op de getroffen beheersmaatregelen als bedoeld in artikel 3.21, tweede lid, van dat besluit; f. gegevens en bescheiden over de aanduiding van de gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en de afmetingen en de bezetting van alle ruimten, inclusief totaaloppervlakten per gebruiksfunctie; g. gegevens en bescheiden over belastingen en belastingcombinaties van deconstructieve delen van het gerealiseerde bouwwerk, en van het bouwwerk als geheel; h. de uiterste grenstoestand van de bouwconstructie en onderdelen van de bouwconstructie van het gerealiseerde; h. gegevens en bescheiden over de brandveiligheid van het gerealiseerde bouwwerk als bedoeld in artikel 6.8, eerste lid, ten vierde; i. een tekening van de inrichting van het bij het bouwwerk behorende terrein met daarop aangegeven de voorzieningen voor de bereikbaarheid en de plaats van bluswatervoorzieningen en opstelplaatsen van brandweervoertuigen; j. gegevens en bescheiden over het ventilatiesysteem; k. gegevens en bescheiden over de energieprestaties van het bouwwerk; en l. gegevens en bescheiden over toegepaste gelijkwaardige maatregelen.’

Ook aan het dossier bevoegd gezag ligt een aangenomen amendement van De Vries ten grondslag. Art. 7ab lid 4 Woningwet bevat de verplichting om voor het in gebruik nemen van het bouwwerk aan het bevoegd gezag een dossier te overleggen dat inzicht geeft of het gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Volgens de toelichting heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid om binnen 10 werkdagen na ontvangst van de melding te beslissen dat het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen, bijvoorbeeld omdat het dossier niet volledig is of omdat middels het dossier onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat aan de bouwtechnische voorschriften is voldaan. Als de positieve verklaring van de kwaliteitsborger onderdeel is van de gereedmelding dan zou het bevoegd gezag niet meer zelf moeten beoordelen of het gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Dat is dubbel werk. In een zuiver, nieuw stelsel van kwaliteitsborging heeft het bevoegd gezag alleen een resterende taak die systeemcontrole inhoudt, aldus Moesker.

Twee dingen vallen op ten opzichte van de 2017-versie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Ten eerste hoeft het bevoegd gezag niet meer (actief) – binnen tien werkdagen – te besluiten om de ingebruikname te weigeren. Als de stukken bij de gereedmelding onvolledig zijn, dan heeft feitelijk geen gereedmelding plaatsgevonden en is ingebruikname verboden. Overigens is het dan natuurlijk nog wel zo dat het bevoegd gezag zal moeten handhaven als het bouwwerk toch in gebruik wordt genomen. Anders blijft er van het ingebruiknameverbod weinig over. Daarnaast dient niet alleen in het dossier bevoegd gezag een positieve verklaring van de kwaliteitsborger te zitten, maar moet daarin ook worden ingegaan op de getroffen beheersmaatregelen uit het borgingsplan. Die eis van de beheersmaatregelen is nieuw ten opzichte van de 2017-versie.

Ten aanzien van het dossier bevoegd gezag voert de VNG in haar brief van 12 mei 2020 het volgende aan. In de opsomming ontbreekt het aanleveren van tekeningen van het bouwwerk en de onderdelen ervan, aldus de VNG. Het is nu onduidelijk wat er verwacht wordt in het opleverdossier zijnde dossier bevoegd gezag. De gegevens moeten duidelijk en herleidbaar zijn naar de toepassing en locatie in het bouwwerk. Ook voor het markeren van de overgang naar de fase ‘bestaande bouw’ en de vastlegging van het rechtens verkregen niveau van verschillende gebouwonderdelen zijn de geformuleerde indieningsvereisten onvoldoende.

Gelet op het vertrouwen dat het bevoegd gezag moet hebben in het stelsel van kwaliteitsborging valt niet in te zien dat het bevoegd gezag onvoldoende gegevens verkrijgt bij het dossier bevoegd gezag, zoals de VNG ten onrechte stelt. Onder het geldende stelsel volstaat een ‘kale’ gereedmelding. Het is thans in het geheel niet verplicht om gegevens bij de gereedmelding te verstrekken. Onderdeel van het dossier bevoegd gezag is straks de positieve verklaring van de kwaliteitsborger dat het bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. Daarenboven moeten allerlei gegevens en bescheiden met betrekking tot bouwtechnische zaken worden verstrekt. Uit de nota van toelichting volgt dat ook bouwtekeningen en berekeningen daaronder vallen. De onduidelijke overgang naar bestaande bouw waarbij alleen nog de voorschriften voor bestaande bouw gelden, is thans ook een aandachtspunt. Als de kwaliteitsborger echter verklaart dat aan de nieuwbouwvoorschriften wordt voldaan, dan voldoet dat bouwwerk zeker ook aan de minder strenge voorschriften voor bestaande bouw.

9 Tot slot

Moesker merkt terecht op dat de aangenomen amendementen – en daarmee dus ook het daaruit voorvloeiende borgingsplan en het dossier bevoegd gezag – bijdragen aan de systeemcollisie. Het borgingsplan en het dossier bevoegd gezag doen het stelsel van kwaliteitsborging kantelen. Ze monden uit in een dubbeling van systemen, een overdoen van werk. Zijn terechte conclusie wordt (helaas) door de VNG in haar brief van 12 mei 2020 onderstreept. De VNG wil ten onrechte nog meer informatie ontvangen bij het borgingsplan en de risicobeoordeling dan het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen voorschrijft, zodat het bevoegd gezag zich actief kan bezighouden met het bouwplan en ambtshalve kan handhaven. Dat levert dubbel werk op, nu het bevoegd gezag moet vertrouwen op het oordeel van de kwaliteitsborger.

Vanuit de gedachte dat het bevoegd gezag erop dient te vertrouwen dat een bouwwerk onder het stelsel van kwaliteitsborging aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet, zijn de in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gemaakte keuzes begrijpelijk. Het bevoegd gezag behoort niet preventief de nieuwbouwvoorschriften te toetsen en ook niet actief uit zichzelf de nieuwbouwvoorschriften te handhaven. Het is dan ook begrijpelijk dat in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen de vergunningplicht wordt vervangen door een meldingsplicht. En dat het bevoegd gezag niet actief binnen tien werkdagen dient te besluiten of ingebruikname van het bouwwerk niet is toegestaan, omdat het dossier bevoegd gezag onvolledig is. Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen regelt dat als het dossier bevoegd gezag onvolledig is, het bouwwerk van rechtswege niet in gebruik mag worden genomen.

De door de VNG in haar brief van 12 mei 2020 gewenste wijzigingen van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zullen de systeemcollisie juist bevorderen. De kans op dubbel werk met de kwaliteitsborger is aanzienlijk. Wanneer het bevoegd gezag een omgevingsvergunning moet verlenen, is er een risico dat het bevoegd gezag actief aanwijzingen geeft hoe het bouwplan moet worden gewijzigd. En dat is juist een taak van de kwaliteitsborger in het borgingsplan.

Hoe meer informatie de kwaliteitsborger in het borgingsplan en tijdens de bouw aan het bevoegd gezag moet verstrekken en hoe meer informatie in het dossier bevoegd gezag moet worden opgenomen, hoe groter de kans dat het bevoegd gezag actief gaat handhaven. En dat terwijl de kwaliteitsborger dient te verklaren of het gerealiseerde bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. Zonder zijn verklaring mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen. De belangrijkste manier waarop wordt geregeld dat het bevoegd gezag niet actief optreedt, staat echter niet in de bepalingen van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zelf maar in de toelichting: het verbod om leges te heffen bij de bouwmelding en de gereedmelding. Zonder financiering is actief optreden lastig.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Dit artikel is afgerond op 24 mei 2020.