1. Deze uitspraak is interessant vanwege een bestuursprocesrechtelijk en een tweetal bestemmingsplaninhoudelijke aspecten. Appellanten sub 2 hebben beroep ingesteld tegen het bestemmingsplan in verband met de bestemming die aan een bijgebouw (niet) is gegeven. Na vaststelling van het bestemmingsplan en na afloop van de beroepstermijn is de woning met bijgebouw geleverd aan appellant sub 1. Met betrekking tot de ontvankelijkheid heeft de Afdeling, onder verwijzing naar ABRvS 20 september 2006, JM 2006/125, m.nt. De Graaf, overwogen dat voor het op grond van rechtsopvolging onder bijzondere titel overnemen van door de rechtsvoorganger(s) opgebouwde aanspraken op rechtsbescherming aanleiding kan zijn in die gevallen waarin zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging verloren gaat (zie ook ABRvS 13 mei 1997, AB 1998/114). Aangezien appellanten sub 2 na de verkoop van die gronden geen belang meer hebben bij hun beroep en het belang bij beroep geheel is overgegaan op appellant sub 1 en deze het beroep wil voortzetten, gaat het beroepsrecht op hem over. De Graaf merkt in zijn noot op dat als belangrijkste voorwaarden daarbij gelden dat met de rechtsopvolging ook de hoedanigheid van rechtstreeks belanghebbende in de procedure in zijn geheel overgaat (vgl. ABRvS 4 juni 1999, JB 1999/171) en dat zonder de overgang de rechtsbescherming geheel verloren gaat. Wanneer het belang bij betrokkenheid in de procedure niet in zijn geheel verloren gaat, kan van overname van de rechtsbescherming geen sprake zijn (ABRvS 14 juli 2010, nr. 200909712/1/H1, r.o. 2.1, en ABRvS 8 februari 2012, nr. 201012470/1/R3, r.o. 2.1.3). Zo kan ik mij voorstellen dat een appellante na verkoop van haar gronden belang behoudt bij beroep tegen een bestemmingsplan, indien contractueel wordt vastgelegd dat zij een hogere vergoeding krijgt als de bestemming alsnog, in weerwil van het bestemmingsplan dat in procedure is, wijzigt.

2. In deze uitspraak staat de Afdeling op drie plaatsen stil bij de vereiste duidelijke ‘ondergrond’ bij de verbeelding van een bestemmingsplan zoals voorgeschreven in art. 2 lid 1 Regeling standaarden ruimtelijke verordening 2008 en de daarbij behorende Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 (SVBP 2008). In de SVBP 2008 is het volgende bepaald:

“Bestemmingen moeten voorts worden vastgesteld met gebruikmaking van een duidelijke ondergrond. Bij het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan moet worden aangegeven welke ondergrond is gebruikt. Deze ondergrond zal bij de analoge verbeelding moeten worden toegepast. Bij de digitale verbeelding kunnen andere ondergronden worden gebruikt. Op verzoek dient wel de bij het besluit tot vaststelling van het plan gebruikte ondergrond te worden getoond.’ In artikel 9 lid 1 sub a Regeling ruimtelijke documenten op papier is bepaald dat de verbeelding moet worden getekend op ‘een heldere en duidelijke ondergrond, waarop de belangrijkste wegen en waterwegen zijn aangegeven.”

Ook het Bro bevat hierover voorschriften. In art. 1.2.1 lid 2 Bro is bepaald dat het bestemmingsplan beschikbaar moet worden gesteld met een ‘volledige, toegankelijke en begrijpelijke verbeelding’. In art. 1.2.4 lid 1 Bro wordt gesproken over een ‘duidelijke ondergrond’. Ten aanzien van die ondergrond is in de nota van toelichting (Stb. 2008, 145, p. 36) o.a. het volgende aangegeven:

“In tegenstelling tot wat gebruikelijk is bij tot nu toe vervaardigde ruimtelijke plannen en besluiten, behoeft de ligging van een bestemming bij een digitaal plan of besluit niet te blijken uit het gebruikte kaartmateriaal en de ondergrond waarop een kaart is getekend, maar slechts of juist uit de geografische coördinaten volgens het Rijksdriehoekstelsel. Met gebruikmaking van de coördinaten kan in de eerste plaats exact de plaats van een object in een gebied worden bepaald. Daarnaast is koppeling mogelijk met andere (digitale) informatie die volgens dat stelsel is opgebouwd. Een plaatsbepaling van een object in een gebied in coördinaten moet wel worden verbeeld om deze hanteerbaar te maken. Bij gebruik van coördinaten alleen is immers niet duidelijk waar het object zich bevindt. Daarvoor is een ondergrond nodig. De ondergrond maakt geen deel uit van het plan of besluit. Voor de ondergrond kan gekozen worden uit verschillende mogelijkheden. De kadastrale ondergrond is bijvoorbeeld van belang bij onteigening of voor makelaars en notarissen door de dan relevante relatie met de oppervlakte van een perceel. Voor het op de juiste wijze beschikbaar stellen en raadplegen van de inhoud van een plan of besluit moet overigens wel bekend zijn op basis van welke ondergrond en schaal het is gemaakt. De ondergrond wordt hiertoe in het besluit tot vaststelling vastgelegd. Op verzoek dient het bevoegd gezag de oorspronkelijk gehanteerde ondergrond te tonen.”

3. In ABRvS 1 juni 2011, nr. 201007238/1/R2, r.o. 2.3.2, heeft de Afdeling overwogen niet in te zien dat een topografische ondergrond bij de verbeelding in die zaak onjuist of anderszins onduidelijk is en daarmee geen strijd met art. 1.2.4 lid 1 Bro oplevert. De Afdeling heeft in r.o. 2.5.1 van de onderhavige uitspraak overwogen dat aan de ondergrond in het kader van het bestemmingsplan geen bindende betekenis toekomt. In r.o. 2.6.1 gaat de Afdeling onder verwijzing naar r.o. 2.5.1. voorbij aan het bezwaar dat een bijgebouw binnen de kadastrale grenzen van het verkeerde perceel getekend zou zijn op de verbeelding. De Afdeling merkt op dat het erom gaat dat het bijgebouw positief bestemd is en dat als de ondergrond op dit punt niet overeenkomt met de werkelijke situatie dit niet anders zou maken. Ten slotte overweegt de Afdeling dat het ontbreken van een zwembad op de kadastrale ‘ondergrond’ van de verbeelding niet maakt dat sprake is van een onvolledige, onduidelijke ondergrond (r.o. 2.8.1). In het Bro 1985 was slechts bepaald dat kaarten moeten worden getekend op een ‘duidelijke ondergrond’. Niet zelden, met name in plannen voor landelijke gebieden, leidde dat er echter toe dat van een herkenbare ondergrond nauwelijks sprake was waardoor het onder omstandigheden lastig kon zijn om te bepalen wat de grenzen van de bestemmingen zijn ten opzichte van fysieke objecten in het veld. Een probleem dat bij oude plannen natuurlijk groter is dan de vraag hoe exact tegen de lijndikte tussen twee bestemmingen op de plankaart gekeken moet worden (zie ABRvS 28 september 2011, BR 2012/6, m.nt. P.M.J. de Haan). Tegenwoordig zal met de koppeling aan de geografische coördinaten volgens het Rijksdriehoekstelsel dit probleem aanmerkelijk kleiner zijn (Stb. 2008, 145, p. 36).

4. Tot slot de tandheelkundige praktijk in het (voormalige) woonhuis. De Afdeling heeft overwogen dat de raad de beperking van het gebruik voor aan huis verbonden beroepen en bedrijven bij een woonbestemming (tot 80 m2) ter bescherming van de kwaliteit van de woonomgeving niet onredelijk acht, maar dat daarbij wel rekening gehouden dient te worden met ‘bestaande rechten’ (r.o. 2.6.3). In 2005 is een vrijstelling en bouwvergunning verleend om de ter plaatse aanwezige kantoorruimte om te bouwen tot een tandheelkundige praktijk met een oppervlakte van 100 m2. Aangezien het kantoor is verplaatst naar een ander perceel heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de vrijstelling uit 2005 bepalend is, aldus de Afdeling. Aangezien evenwel de raad tevens heeft erkend dat dit toegestane gebruik als tandheelkundige praktijk ten onrechte niet in het bestemmingsplan is opgenomen, heeft de raad in strijd gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel door de oppervlakte te beperken tot 80 m2. Overigens kan er wel een ruimtelijk relevant verschil zijn tussen een tandartsenpraktijk van 100 m2 in plaats van 80 m2, namelijk wanneer dat een extra behandelingsstoel/-ruimte betekent met (dus) meer verkeersaantrekkende werking. Waar het hier om gaat is, dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de ‘bestaande rechten’ (de vrijstelling uit 2005). De Afdeling heeft in ABRvS 29 december 2010, JM 2011/62, m.nt. Van Bommel, r.o. 2.7.5, overwogen – bij een vrijstelling die is omgezet in een bestemmingsplan – dat in beginsel de bestaande legale activiteiten uit een oogpunt van rechtszekerheid dienovereenkomstig dienen te worden bestemd. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden, indien het als zodanig bestemmen van bestaande legale activiteiten op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, aldus de Afdeling. In die zaak had een appellant rapporten ingediend en aangevoerd dat het positief bestemde baggerspeciedepot (waarvoor eerder een vrijstelling was verleend) schade veroorzaakt bij zijn bedrijf. Onder die omstandigheden mocht de raad niet zonder nader onderzoek aansluiten bij de belangenafweging zoals die is verricht bij het vrijstellingsbesluit en had de raad gehandeld in strijd met de vereiste zorgvuldigheid. Voor het geval dergelijke rapporten niet worden ingediend door een appellant, lijken geen zware eisen gesteld te worden aan de motivering van het positief bestemmen overeenkomstig de eerder verleende vrijstelling (zie ABRvS 9 februari 2011, nr. 201000565/1/R2, r.o. 2.6.3, en ABRvS 16 februari 2011, nr. 200906133/1/R3, r.o. 2.17).

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.