2. De definitieve herziening nog onbekend

Het voornemen was dat het stelsel van kwaliteitsborging in 2015 zou worden ingevoerd. Daarom brengt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wijzigingen aan in het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor bouwen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Ook krijgt de Woningwet een nieuwe afdeling 1a “Kwaliteitsborging voor het bouwen”. De koppeling aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet zorgt ervoor dat verdere wetswijzigingen noodzakelijk zijn voor de invoering van het stelsel van kwaliteitsborging. De Wabo en het Bouwbesluit 2012 vervallen en ook een groot deel van de Woningwet. Hoe die wetswijzigingen precies eruit zien, is onbekend. Het stond immers op voorhand allerminst vast dat de Eerste Kamer zou instemmen. In het bestuursakkoord staat slechts dat de inpassing van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in de Omgevingswet in overleg met de VNG tot stand komt. Uitgangspunt hierbij is een beleidsneutrale inpassing.

In de Invoeringswet Omgevingswet is de omgevingsvergunning voor bouwen in tweeën geknipt: de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit en de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Niet langer toetst het bevoegd gezag een bouwplan bij vergunningverlening zowel aan de bouwtechnische voorschriften als aan het bestemmingsplan (planologisch regime). Het bevoegd gezag toetst een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit blijkens artikel 5.20 Omgevingswet alleen aan de bouwtechnische voorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (de opvolger van het Bouwbesluit 2012). Deze beoordelingsregels staan ook in artikel 8.3b Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), zoals die luidt in de voorhangversie van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De verwachting is dat artikel 5.20 Omgevingswet en artikel 8.3b Bkl worden aangepast in verband met de invoering van het stelsel van kwaliteitsborging.

Onder de Omgevingswet hangen slechts vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s). Daarom zal de Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen niet in werking treden. In plaats daarvan wordt het stelsel van kwaliteitsborging uitgewerkt in het Besluit bouwwerken leefomgeving. In de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet (voetnoot p. 49 en 184) staat dat het Besluit bouwwerken leefomgeving gewijzigd zal worden in verband met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. De uitwerking van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in het Besluit bouwwerken leefomgeving zal in een apart wijzigingsbesluit plaatsvinden. Uit de voorhangversie van het Besluit bouwwerken leefomgeving volgt dat aanvankelijk dit stelsel zou worden uitgewerkt in afdeling 2.4 Besluit bouwwerken leefomgeving. In het in het Staatsblad gepubliceerde Besluit bouwwerken leefomgeving heeft afdeling 2.4 daarentegen betrekking op drijvende bouwwerken en is afdeling 2.3 gereserveerd voor de aanwijzing van vergunningplichtige bouwwerken. De reden dat er vooralsnog geen afdeling is in het Besluit bouwwerken leefomgeving voor het stelsel van kwaliteitsborging, is dat na de aanhouding van de stemming in de Eerste Kamer over de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in juli 2017, lange tijd onzeker was of de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wel aangenomen zou worden. Daarom is bij de verdere uitwerking van de Omgevingswet niet langer geanticipeerd op de invoering van het stelsel van kwaliteitsborging. En is dus minder dan twee jaar voor de beoogde inwerkingtreding het stelsel van kwaliteitsborging geheel niet verwerkt in de Omgevingswet en in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Er is zelfs nog geen begin van verwerking van dit stelsel. Uiteraard zal het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen en afdeling 1a Woningwet grotendeels beleidsneutraal in het Besluit bouwwerken leefomgeving worden verwerkt, maar het bestuursakkoord zal daar nog wijzigingen in aanbrengen.

3. Bouwbesluittoetsvrij achterhaald?

Minister Ollongren is niet geheel duidelijk over het moment van inwerkingtreding. De ene keer schrijft ze dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking treedt. De andere keer stelt ze dat het stelsel van kwaliteitsborging tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking treedt. Niet alleen maakt dat laatste mogelijk dat het civielrechtelijke deel van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen eerder in werking treedt, maar ook de invoering van bouwbesluittoetsvrije bouwwerken. De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is niet hetzelfde als het stelsel van kwaliteitsborging.

Op grond van artikel 2.10 lid 3, aanhef en onder b, Wabo (nieuw) als bedoeld in de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen kunnen allerlei categorieën bouwwerken worden uitgezonderd van de preventieve toetsing aan bouwtechnische voorschriften. Voor die categorieën geldt bovendien dat het bouwwerk niet wordt ondergebracht onder het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. Met andere woorden, voor die categorieën vindt geen enkele preventieve toetsing plaats. Er worden geen toegelaten kwaliteitsborgingsinstrument (beoordelingsmethodiek) en bijbehorende kwaliteitsborger aangewezen.

Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen voorziet in een nieuw artikel 5.13c Besluit omgevingsrecht (Bor). De bepaling wijst de categorieën bouwbesluittoetsvrije bouwwerken aan.

Deze categorie bouwbesluittoetsvrije bouwwerken uit de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is inmiddels achterhaald door de Omgevingswet. De Omgevingswet voorziet reeds in de categorie “bouwbesluittoetsvrije” bouwwerken. Voor het realiseren van bouwwerken is onder de Omgevingswet een bouwtechnische omgevingsvergunning vereist, tenzij het gaat om een bouwwerk als bedoeld in artikel 2.15d Besluit bouwwerken leefomgeving. Deze lijst van vergunningvrije bouwwerken is gebaseerd op de artikelen 2 en 3 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor) en artikel 6g van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Het vergunningvrije bouwwerk moet nog steeds voldoen aan het Besluit bouwwerken leefomgeving.

De verwachting is niet dat een bouwwerk voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet al bouwbesluittoetsvrij kan zijn.

4. Het stelsel van kwaliteitsborging nader uitgelegd

Als een categorie bouwwerken is onderworpen aan een instrument voor kwaliteitsborging, dan geldt het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. Het toetsingskader in artikel 2.10 lid 3, aanhef en onder a, en lid 4 Wabo (nieuw) als bedoeld in de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen luidt:

“3. Het eerste lid, onder a, is niet van toepassing op: a. de categorieën bouwwerken ten aanzien waarvan het bouwen krachtens artikel 7ab van de Woningwet wordt onderworpen aan een instrument voor kwaliteitsborging; (…) 4. In de gevallen, bedoeld in het derde lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd, indien uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden niet blijkt dat wordt voldaan aan de in artikel 7ab, derde lid, van de Woningwet gestelde eisen.”

De vergunningaanvrager beoordeelt of zijn bouwplan is onderworpen aan een instrument. Hij onderzoekt tot welke gevolgklasse zijn bouwplan behoort. Als zijn bouwplan is onderworpen aan een instrument kiest hij een instrument, dat is toegelaten voor die gevolgklasse. Ook kiest hij een kwaliteitsborger die gerechtigd is het instrument toe te passen. Hij dient gebruik te maken van het door de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw bij te houden openbare register. De regering verwacht dat de vergunningaanvrager de keuze van het instrument in goed overleg met de beoogde aannemer en de beoogde kwaliteitsborger doet. Vervolgens dient hij een vergunningaanvraag in bij het bevoegd gezag, waaruit blijkt dat hij gebruikmaakt van een toegelaten instrument en een bijbehorende kwaliteitsborger.

Het bevoegd gezag toetst niet meer preventief of het aannemelijk is dat het bouwplan aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Hij raadpleegt het openbare register om te controleren of het door de vergunningaanvrager gekozen instrument daadwerkelijk is toegelaten en of de kwaliteitsborger toestemming van de instrumentaanbieder heeft om te werken met dat instrument. Als daaraan is voldaan, is er in zoverre geen weigeringsgrond.

Dat de toetsing aan het Bouwbesluit 2012 geen weigeringsgrond meer is, doet er echter niet aan af dat het bevoegd gezag zich toch met de bouwkwaliteit kan bezighouden bij de vergunningverlening door een aangenomen amendement. Ingevolge artikel 2.8 lid 2 Wabo (nieuw) als bedoeld in de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen moet bij de vergunningaanvraag ‘een risicobeoordeling’ aan het bevoegd gezag worden verstrekt. In de toelichting bij het amendement staat dat de vergunningaanvraag niet in behandeling kan worden genomen als de risicobeoordeling ontbreekt. Volgens de toelichting kan het bevoegd gezag aan de vergunninghouder een aanwijzing geven dat voor de beheersing van bepaalde risico’s kwaliteitsborgers met specifieke kennis ingezet dienen te worden en/of te bepalen dat in het “dossier bevoegd gezag” op die onderdelen specifiek verantwoording moet worden afgelegd. Het ontbreken van de risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag is overigens niet als weigeringsgrond in artikel 2.10 Wabo opgenomen. Om die reden toetst het bevoegd gezag niet bij de vergunningverlening aan de risicobeoordeling.

Het borgingsplan uit artikel 1.36 Bouwbesluit 2012 (nieuw) kan als risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag dienen. De regering geeft echter gemixte signalen of het borgingsplan altijd als risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag dient. In het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen heeft artikel 1.36 als kop “Artikel 1.36 Risicobeoordeling”. Dat is een duidelijke aanwijzing dat het borgingsplan de risicobeoordeling is. Ook wordt in de bepalingen van het Wet kwaliteitsborging voor het bouwen alleen gesproken over een risicobeoordeling en niet over een borgingsplan. Alleen artikel 1.36 van het besluit heeft betrekking op de risicobeoordeling. Ook dit suggereert dat het borgingsplan de risicobeoordeling is. Voorts staat in de nota van toelichting dat de basis voor de kwaliteitsborging is: “een risicobeoordeling die vastgelegd is in een borgingsplan”. Het is echter mogelijk dat de kwaliteitsborger eerst bij de vergunningaanvraag een risicobeoordeling opstelt en vervolgens voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt. Naar aanleiding van Kamervragen stelt Minister Blok in zijn brief van 13 juni 2017 immers niet dat het amendement inzake de risicobeoordeling is uitgewerkt in artikel 1.36 Bouwbesluit 2012. De Minister stelt daarentegen dat op basis van artikel 4.4 Bor de risicobeoordeling ─ net als alle andere indieningsvereisten voor het aanvragen van een vergunning ─ in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) zal worden geregeld.

Een andere aanwijzing dat het borgingsplan niet hetzelfde als de risicobeoordeling hoeft te zijn, is dat in artikel 1.36 lid 1 staat dat de kwaliteitsborger het borgingsplan voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden opstelt. De risicobeoordeling moet echter reeds ten tijde van de vergunningaanvraag zijn ingediend. De regering zal in het Besluit bouwwerken leefomgeving meer duidelijkheid moeten geven wat de verhouding is tussen de risicobeoordeling en het borgingsplan.

5. Gevolgklassen

De bouwwerken die zullen worden onderworpen aan het stelsel van kwaliteitsborging, zijn ingedeeld in drie gevolgklassen. In het bestuursakkoord is afgesproken dat het stelsel van kwaliteitsborging als eerste zal gelden voor bouwwerken uit gevolgklasse 1. In artikel 1.35 Bouwbesluit 2012 (nieuw) zijn de bouwwerken aangewezen die onder gevolgklasse 1 vallen:

“1. Een te bouwen bouwwerk valt onder gevolgklasse 1, indien: a. het bouwwerk geen rijksmonument is als bedoeld in artikel 1.1. van de Erfgoedwet of geen monument of archeologisch monument is waarop artikel 9.1, eerste lid, onder b, van de Erfgoedwet van toepassing is, dan wel geen krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument of archeologisch monument is of een monument of archeologisch monument is waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is; b. het bouwwerk uitsluitend ten dienste staat van een gebruiksfunctie als bedoeld in het tweede lid; c. voor het in gebruik nemen of gebruiken van het bouwwerk geen gebruiksmelding als bedoeld in artikel 1.18, eerste lid, of een vergunning voor brandveilig gebruik is vereist; d. voor het bouwwerk geen toepassing wordt gegeven aan artikel 1.3 in verband met een in hoofdstuk 2 uit het oogpunt van constructieve veiligheid of bouwveiligheid gegeven voorschrift; en e. voor het in werking hebben van de inrichting of het mijnbouwwerk waartoe het bouwwerk behoort geen vergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. 2. De gebruiksfunctie, bedoeld in het eerste lid, onder b, is: a. een niet in een woongebouw gelegen grondgebonden woonfunctie, niet zijnde een woonfunctie voor zorg of een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, en nevenfuncties daarvan; b. een woonfunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk een drijvend bouwwerk betreft; c. een niet in een logiesgebouw gelegen grondgebonden logiesfunctie; d. een industriefunctie en nevenfuncties daarvan, voor zover het bouwwerk uit niet meer dan twee bouwlagen bestaat; of e. een bovengronds gelegen bouwwerk geen gebouw zijnde dat niet hoger is dan 20 meter en dat, voor zover het een bouwwerk ten behoeve van een infrastructurele voorziening betreft, bestemd is voor langzaam verkeer. 3. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een geheel of gedeeltelijk te vernieuwen of te veranderen of een te vergroten bouwwerk.”

Nu het stelsel van kwaliteitsborging op zijn vroegst tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking treedt, zal de uitwerking van gevolgklasse 1 vermoedelijk definitief plaatsvinden in het Besluit bouwwerken leefomgeving. In de memorie van toelichting bij de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is uiteengezet hoe de verdeling over de gevolgklassen 1 tot en met 3 zal worden.

Deze verdeling is bepaald aan de hand van de grootste directe gevolgen voor gebruikers in geval van falen, namelijk constructieve veiligheid en brandveiligheid:

“– Gevolgklasse 1: kans op beperkte persoonlijke gevolgen, als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hierbij valt te denken aan woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen. – Gevolgklasse 2: kans op persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hierbij valt te denken aan bibliotheken, gemeentehuizen, onderwijsgebouwen en woongebouwen tot 70 meter hoogte. Deze gevolgklasse bestrijkt op deze manier een breed spectrum aan verschillende typen bouwwerken en gebruik. – Gevolgklasse 3: kans op aanzienlijke persoonlijke gevolgen als niet aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Hieronder kunnen vallen bouwwerken zoals metrostations, voetbalstadions, ziekenhuizen en gebouwen hoger dan 70 meter.”

De vergunningaanvrager kan een leek zijn. Hij moet zelf kunnen bepalen of voor zijn bouwplan het nieuwe stelsel geldt. Als zijn bouwplan onder het nieuwe stelsel valt, dan zal hij een toegelaten instrument en bijbehorende kwaliteitsborger moeten kiezen. Ook voor het bevoegd gezag moet duidelijk zijn of het nieuwe stelsel geldt. De regering heeft in de memorie van toelichting erkend dat de vergunningaanvrager en het bevoegd gezag eenvoudig moeten kunnen bepalen tot welke gevolgklasse een bouwwerk behoort.

De criteria om te bepalen of een bouwwerk tot gevolgklasse 1 behoort, zijn echter ingewikkeld. Aan de hand van een voorbeeld wordt dit toegelicht. Voor een leek kan het bijvoorbeeld lastig zijn om te bepalen of voor zijn inrichting een omgevingsvergunning voor een milieuactiviteit is vereist. Ten onrechte is multi-interpretabel wanneer een bouwwerk valt onder gevolgklasse 1.

6. Tijdens de bouw

De kwaliteitsborger voert de kwaliteitsborging volgens de in het kwaliteitsborgingsinstrument voorgeschreven werkwijze uit tijdens de bouw. Om ervoor te zorgen dat het uiteindelijk gerealiseerde bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet, kan de kwaliteitsborger tijdens de bouw kwaliteitscontroles uitvoeren.

In de memorie van toelichting staat dat het voor de hand ligt dat een toets van het bouwplan door de kwaliteitsborger hiervan onderdeel uitmaakt.

Artikel 1.36 lid 1 Bouwbesluit 2012 (nieuw) bepaalt dat een instrument beschrijft dat de kwaliteitsborger voor aanvang van de bouwwerkzaamheden een borgingsplan vaststelt, dat is gebaseerd op de risico’s van het bouwproject. Dit betekent niet dat de kwaliteitsborger direct na vergunningverlening bij het bouwproject wordt betrokken. Wel volgt hieruit dat hij moet zijn betrokken bij het bouwproject voorafgaand aan de aanvang van de bouwwerkzaamheden. De regering merkt op dat het voor de hand ligt dat eerder in het (ontwerp)proces een risicoanalyse wordt uitgevoerd en een risicobeoordeling wordt opgesteld, zodat eventuele ontwerpfouten vroegtijdig worden ontdekt.

Lid 2 van artikel 1.36 Bouwbesluit 2012 (nieuw) luidt als volgt:

“In het borgingsplan wordt de kwaliteitsborging vastgelegd ten aanzien van de beoordeling of het ontwerp van het bouwplan en of de uitvoering van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6, alsmede de momenten waarop de kwaliteitsborging wordt uitgevoerd. Het borgingsplan beschrijft ten minste: a. de totstandkoming ervan; b. de aard en omvang van de uit te voeren kwaliteitsborging; c. de voor de kwaliteitsborging eindverantwoordelijke personen; d. de wijze waarop de verschillende onderdelen van het bouwplan in samenhang worden beoordeeld; e. de wijze waarop integraal wordt beoordeeld of de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6; f. of en welke onderdelen van het bouwplan nog niet voldoen aan voorschriften als bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6 en zouden moeten worden aangepast, voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden aangevangen; g. in welke gevallen en op welke momenten het borgingsplan dient te worden geactualiseerd; h. welke normen of kwaliteitsverklaringen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet, dan wel gelijkwaardige oplossingen als bedoeld in artikel 1.3 bij de bouwwerkzaamheden worden toegepast; i. op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling ten minste is gericht en ten aanzien van welke bouwwerkzaamheden rekening wordt gehouden met andere kwaliteitsborgingssystemen.”

In paragraaf 4 is uiteengezet dat het borgingsplan kan dienen als risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag. Dat hoeft echter niet. Het is ook mogelijk dat de kwaliteitsborger eerst een risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag opstelt en hij daarna een borgingsplan voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden opstelt.

Uit de aanhef van lid 2 van artikel 1.36 Bouwbesluit 2012 volgt dat de kwaliteitsborger het bouwplan beoordeelt. Daarin staat dat het borgingsplan de kwaliteitsborging vastlegt ten aanzien van de beoordeling of “het ontwerp van het bouwplan” aan de technische bouwvoorschriften voldoet. Voorts bepaalt onderdeel d van lid 2 dat het borgingsplan de wijze beschrijft waarop wordt voorzien in een beoordeling van de samenhang tussen “de verschillende onderdelen van het bouwplan”. Het duidelijkst komt in onderdeel f van lid 2 tot uitdrukking dat de kwaliteitsborger het bouwplan beoordeelt. De kwaliteitsborger schrijft namelijk in het borgingsplan voor welke wijzigingen in het bouwplan dienen te worden aangebracht voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden begonnen. De regering merkt op dat de mogelijkheid van de kwaliteitsborger om aan te geven welke wijzigingen in het bouwplan dienen te worden aangebracht met name van belang is voor de constructie en onderdelen die niet tijdens de bouw kunnen worden aangepast. Voorbeelden zijn onduidelijkheden of fouten in berekeningen met betrekking tot de constructie of de fundering.

In het bestuursakkoord zijn (nieuwe) afspraken gemaakt over de inhoud van de risicobeoordeling:

“In de risicobeoordeling zal moeten worden ingegaan op de samenhang met andere (lokale) voorschriften zoals het bestemmingsplan/ omgevingsplan en afwijkingsverzoeken daarvan, welstand, monumenten, adviezen van de veiligheidsregio/brandweer, en de lokale toepassing van gelijkwaardigheid en maatwerkvoorschriften bij verbouw/transformatie.

Voorts zal de risicobeoordeling moeten ingaan op mogelijke risico’s van het specifieke bouwwerk met betrekking tot de naleving van de bouwtechnische voorschriften, met bijzondere aandacht voor onderdelen van het bouwwerk die aan het zicht worden onttrokken.”

Deze invulling van de risicobeoordeling in het bestuursakkoord is in strijd met het systeem van de Omgevingswet na de knip van de omgevingsvergunning voor bouwen. Zo is onduidelijk waarom in de risicobeoordeling moet worden ingegaan op (de afwijking van) het omgevingsplan en welstand. De omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit heeft daarop betrekking en niet de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit. Daarnaast is er geen onlosmakelijke samenhang – en ook geen conversiebepaling meer in de Omgevingswet. Met andere woorden, het is aan de vergunningaanvrager om de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit en de (technische) bouwactiviteit aan te vragen. Hij bepaalt de volgorde. Dan hoort de samenhang met het omgevingsplan niet in de risicobeoordeling thuis.

Wel is in het bestuursakkoord terecht benadrukt dat de risicobeoordeling is bedoeld als informatievoorziening voor het bevoegd gezag, zodat het tijdens de bouw kan handhaven:

“De risicobeoordeling kan door het bevoegd gezag worden gebruikt om zijn handhavende taak van waarnemen, beoordelen en interveniëren vooraf inhoud en richting te geven. De risicobeoordeling biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om invulling te geven aan zijn preventieve rol om als bevoegd gezag de repressieve rol uit te kunnen oefenen. In het kader van de handhavende taak kan het bevoegd gezag, indien daartoe in het specifieke geval aanleiding wordt gezien, tijdens de bouw informatiemomenten en stopmomenten aan de vergunninghouder opleggen.”

7. Terughoudende kwaliteitscontrole tijdens de bouw

Nieman stelt dat niet alle kwaliteitscontroles door de kwaliteitsborger zelf hoeven te worden verricht. De aannemer kan op basis van zijn kwaliteitsmanagementsysteem zijn eigen kwaliteitscontroles uitvoeren. Daartoe kan de aannemer met checklists werken. De kwaliteitsborger kan die checklists van de aannemer controleren. Dit is goedkoper, omdat de kwaliteitsborger dan minder werkzaamheden hoeft te verrichten, aldus Nieman.

Deze uitleg van Nieman ligt in lijn met artikel 1.36 lid 2, aanhef en onder i, Bouwbesluit 2012 (nieuw). Het borgingsplan beschrijft op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling van de kwaliteitsborger ten minste is gericht en ten aanzien van welke bouwwerkzaamheden de kwaliteitsborger rekening houdt met andere kwaliteitsborgingssystemen (van de opdrachtgever of de aannemer). In de nota van toelichting bij het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen staat het volgende. Het hoeft niet per se zo te zijn dat de kwaliteitsborger zelf voor elke controle op de bouwplaats aanwezig is. Dat zou kwaliteitsborging erg duur maken. Bovendien leidt dat tot dubbel werk, aldus de regering. Een aannemer die aantoonbaar bouwt overeenkomstig de voorschriften en goede eigen kwaliteitscontroles heeft, kan een deel van de kwaliteitsborging zelf uitvoeren. De aannemer kan deze “eigen” kwaliteitscontroles door een extern bureau laten uitvoeren. Als de kwaliteitsborger in zijn risicoanalyse oordeelt dat de kwaliteitscontrole van de aannemer voldoende is, dan kan worden volstaan met het overleggen van bewijsstukken van de kwaliteitscontrole door de aannemer aan de kwaliteitsborger. De kwaliteitsborger kan bij de beoordeling van eigen kwaliteitscontroles ook gebruikmaken van prestaties van een aannemer in het verleden, aldus de regering.

Naarmate de kwaliteitsborger meer vertrouwen heeft in de kwaliteitscontrole van de aannemer kan de kwaliteitsborger de controles reduceren in omvang, diepgang of frequentie. Maar het kwaliteitssysteem van de aannemer zal volgens de regering nooit de controle van de kwaliteitsborger vervangen. Het loont voor aannemers en andere betrokkenen om zelf zorg te dragen voor een goede interne kwaliteitsborging.

8. De gereedmelding

Artikel 1.25 lid 2 Bouwbesluit 2012 (geldend) bepaalt dat het bevoegd gezag uiterlijk op de eerste werkdag na de dag van beëindiging van de bouwwerkzaamheden door de vergunninghouder schriftelijk daarvan in kennis wordt gesteld. Voorts staat in lid 3 (geldend) dat een bouwwerk niet in gebruik wordt genomen indien niet voldaan is aan het bepaalde in het tweede lid. Met andere woorden, de vergunninghouder moet het vergunningplichtige bouwwerk bij het bevoegd gezag gereedmelden. Zonder gereedmelding mag deze dat bouwwerk niet in gebruik nemen. Het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen brengt geen wijzigingen aan in artikel 1.25 Bouwbesluit 2012.64 Er geldt voor bouwwerken die onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen, een tweede verbod. Ook is ingebruikname verboden als het bevoegd gezag het bij de gereedmelding verstrekte “dossier bevoegd gezag” weigert te accepteren. Dit dossier bevoegd gezag bevat de bouwtechnische gegevens zodat het bevoegd gezag na de gereedmelding van het bouwwerk de nieuwbouwvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 kan handhaven.

Uit artikel 7ac lid 3, aanhef en onder h, Woningwet (nieuw) volgt dat een kwaliteitsborgingsinstrument voorschrijft welke gegevens bij de afronding van de bouwwerkzaamheden aan de opdrachtgever dienen te worden verstrekt. Onder meer moet aan hem de verklaring van de kwaliteitsborger worden verstrekt. In artikel 1.42 lid 2 Bouwbesluit 2012 (nieuw) is die verklaring uitgewerkt. Deze bepaling luidt:

“(…) 2. Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborger na de afronding van de bouwwerkzaamheden aan zijn opdrachtgever een verklaring afgeeft, waarin hij, voor zover van toepassing, verklaart dat: a. hij toestemming heeft van de instrumentaanbieder het instrument toe te passen; b. hij de kwaliteitsborging heeft uitgevoerd overeenkomstig de in het instrument gestelde eisen; c. er naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen is dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6. 3. Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat een kopie van de verklaring, bedoeld in het tweede lid, wordt verstrekt aan de andere bij de bouwwerkzaamheden betrokken partijen en het bevoegd gezag. 4. Voor de verklaring, bedoeld in het tweede lid, wordt bij ministeriële regeling een formulier vastgesteld.”

Uit de woorden “dat het bouwwerk naar zijn oordeel voldoet aan de technische bouwvoorschriften” in onder c is af te leiden dat de kwaliteitsborger alleen een positieve verklaring kan afgeven. Hij geeft geen negatieve verklaring af als het bouwwerk volgens hem niet aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. In dat geval geeft hij geen verklaring af.

Als de kwaliteitsborger een bestuursorgaan zou zijn, hetgeen hij niet is, dan zou hij beoordelingsvrijheid hebben bij zijn verklaring dat het bouwwerk aan het Bouwbesluit 2012 voldoet. Artikel 1.42, lid 2 aanhef en onder c, heeft het immers over “naar zijn oordeel”. Uit de woorden “een gerechtvaardigd vertrouwen” in combinatie met “naar zijn oordeel” is af te leiden, dat de kwaliteitsborger het bouwwerk robuust kan beoordelen. Niet iedere ondergeschikte afwijking van de vele bouwtechnische voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 en de onderliggende NEN-(EN-)normen dient ertoe te leiden dat de kwaliteitsborger geen verklaring afgeeft.

De vergunninghouder moet bij de gereedmelding bouwtechnische gegevens aan het bevoegd gezag verstrekken. Dat is het dossier bevoegd gezag. Dit dossier is vooralsnog uitgewerkt in artikel 1.52 Bouwbesluit 2012 (nieuw). Deze bepaling luidt als volgt:

“1. Onverminderd de artikelen 1.18 en 1.25, tweede lid, wordt een voornemen tot het in gebruik nemen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.34 ten minste 10 werkdagen voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk gemeld bij het bevoegd gezag. 2. Een melding langs elektronische weg wordt gedaan met gebruikmaking van het elektronische formulier dat op de datum van de melding beschikbaar is via de landelijke voorziening, bedoeld in artikel 7.6 van de Wabo. Op die melding is artikel 4.3, eerste en tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht van overeenkomstige toepassing. Een melding anders dan langs elektronische weg wordt gedaan met gebruikmaking van het formulier, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht. 3. Bij de melding worden, voor zover van toepassing, overgelegd: a. de verklaring van de kwaliteitsborger, bedoeld in artikel 1.42, tweede lid; b. gegevens en bescheiden de aanduiding van de gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en de afmetingen en de bezetting van alle ruimten, inclusief totaaloppervlakten per gebruiksfunctie; c. gegevens en bescheiden over het gerealiseerde bouwwerk met betrekking tot: 1°. belastingen en belastingcombinaties van de constructieve delen van het bouwwerk, alsmede van het bouwwerk als geheel; 2°. de uiterste grenstoestand van de bouwconstructie en onderdelen van de bouwconstructie. d. gegevens en bescheiden over de brandcompartimentering. Deze opgave bevat tevens gegevens betreffende deuren en daglichtopeningen in uitwendige scheidingsconstructies. Voor zover van belang voor het vluchten bij brand, worden tevens de deuren en daglichtopeningen in inwendige scheidingsconstructies opgegeven; e. gegevens en bescheiden over de vluchtroutes en de daarbij behorende mate van bescherming en vluchtrouteaanduiding, alsmede de aard en plaats van brandveiligheidsvoorzieningen en brandveiligheidsinstallaties; f. gegevens en bescheiden over de noodstroomvoorziening en -verlichting; g. een tekening van de inrichting van het bij het bouwwerk behorende terrein met daarop aangegeven de voorzieningen voor de bereikbaarheid en de plaats van bluswatervoorzieningen en opstelplaatsen van brandweervoertuigen; h. gegevens en bescheiden over toegepaste gelijkwaardige oplossingen als bedoeld in artikel 1.3. 4. Het bevoegd gezag kan binnen de in het eerste lid genoemde termijn besluiten dat het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen, indien bij de melding, bedoeld in dat lid, gegevens als bedoeld in het tweede lid ontbreken.”

In lid 1 van die bepaling komt tot uitdrukking dat het voornemen tot ingebruikname ten minste tien werkdagen voor de feitelijke ingebruikname wordt gemeld. Voorts komt in lid 4 tot uitdrukking dat het bevoegd gezag kan besluiten de ingebruikname te weigeren als het dossier bevoegd gezag gebrekkig is. Aan de hand van dit dossier kan het bevoegd gezag zo nodig de bouwtechnische voorschriften bij het gerealiseerde bouwwerk handhaven.

In het bestuursakkoord is over het dossier bevoegd gezag het volgende geschreven:

“In het dossier bevoegd gezag worden gegevens en bescheiden opgenomen over het gerede bouwwerk die minimaal nodig zijn om adequaat invulling te kunnen geven aan de taken en verantwoordelijkheden van de gemeente in het nieuwe stelsel na gereedmelding van het bouwwerk en de door de kwaliteitsborger afgegeven goedkeurende verklaring. Die informatie is nodig voor het toezicht op het alsdan gerede bouwwerk. Naast informatie over de wijze waarop bij het bouwen rekening is gehouden met in de risicobeoordeling genoemde risico’s wordt in het dossier bevoegd gezag informatie opgenomen die inzichtelijk maakt dat het gerede bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften.”

Daarnaast is ten aanzien van de mogelijkheid van het bevoegd gezag om ingebruikname tegen te houden het volgende geschreven:

“Het is in het nieuwe stelsel verboden een bouwwerk in gebruik te nemen binnen een periode van 10 dagen na het moment van gereedmelding en het overleggen van het dossier bevoegd gezag. De gemeente kan besluiten de ingebruikname tegen te houden totdat de het dossier bevoegd gezag compleet is. Indien gegevens of bescheiden ontbreken mag de gemeente aannemen dat het bouwwerk niet gebouwd is in overeenstemming met de van toepassing zijnde bouwtechnische voorschriften. Daarnaast kan de gemeente in het kader van haar handhavingstaak besluiten dat het bouwwerk – in afwachting van nader onderzoek – niet in gebruik mag worden genomen, indien er op basis van het dossier of op grond van andere signalen een ernstig vermoeden bestaat dat er niet gebouwd is in overeenstemming met de van toepassing zijnde bouwtechnische voorschriften.”

9. Na de gereedmelding

Na de gereedmelding hebben het instrument en de kwaliteitsborger geen rol meer, aldus de regering. Dit laat volgens de regering onverlet de rechtsverhouding tussen de kwaliteitsborger en de vergunninghouder in de contractuele sfeer. Na de gereedmelding blijft het toezicht op de naleving van de bouwtechnische voorschriften een taak van het gemeentelijke bevoegd gezag.

Na de gereedmelding is sprake van een bestaand bouwwerk. Het bevoegd gezag kan op grond van artikel 1b lid 2 Woningwet de voorschriften voor bestaande bouw handhaven. Het bevoegd gezag is echter ook bevoegd om na gereedmelding op grond van artikel 1b lid 4 Woningwet de nieuwbouwvoorschriften te handhaven.

10. Het geheel verdwijnen van de bouwtechnische omgevingsvergunning

Zoals onder 2. is uiteengezet, is het stelsel van kwaliteitsborging in het geheel nog niet uitgewerkt voor de Omgevingswet. Dat is ernstig, nu het de bedoeling is dat het stelsel van kwaliteitsborging op 1 januari 2021 tegelijkertijd met de Omgevingswet in werking treedt.

Uit artikel 2.15d Besluit bouwwerken leefomgeving, zoals deze volgt uit de voorhangversie van het Invoeringsbesluit Omgevingswet, volgt dat bouwwerken in beginsel bouwtechnisch vergunningplichtig zijn. In artikel 2.15d staat dat het verbod als bedoeld in artikel 5.1 lid 2 Omgevingswet om zonder omgevingsvergunning een (technische) bouwactiviteit te verrichten geldt, tenzij deze betrekking heeft op één van de in die bepaling opgenomen categorieën. Ten onrechte staat boven deze bepaling “paragraaf 2.3.2 Vergunningplichtige gevallen bouwactiviteit”.

De vraag is of er straks nog wel een bouwtechnische omgevingsvergunning zal zijn, als alle vergunningplichtige bouwwerken onder het stelsel van kwaliteitsborging vallen. De bouwtechnische omgevingsvergunning wordt blijkens artikel 5.20 lid 2 Omgevingswet en artikel 8.3b Besluit kwaliteit leefomgeving enkel en alleen getoetst aan bouwtechnische voorschriften. Nu onder het stelsel van kwaliteitsborging het bevoegd gezag niet langer preventief bij vergunningverlening toetst aan bouwtechnische voorschriften, zijn de beoordelingsregels zeer beperkt. Het bevoegd gezag hoeft enkel nog te toetsen of het bouwplan onder het stelsel van kwaliteitsborging valt en een toegelaten kwaliteitsborgingsinstrument (en toegelaten kwaliteitsborger) is gekozen.

De voorhangversie van de Invoeringswet Omgevingswet bevat een aanwijzing dat mogelijk de bouwtechnische vergunningplicht wijzigt in een meldingsplicht:

“Naar verwachting zal het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen eerder in werking treden dan de Omgevingswet. In deze periode zal voor gevolgklasse 1 een vergunningstelsel gelden. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt dit een meldingsplicht.”

Als er straks een meldingsplicht geldt in plaats van een vergunningplicht, dan zal moeten worden gekeken wat dit betekent voor de risicobeoordeling en het dossier bevoegd gezag. Bij de melding zal de risicobeoordeling moeten worden gevoegd, opdat het bevoegd gezag tijdens de bouw kan handhaven.

11. Handhaving

In het bestuursakkoord staat dat de rol van het bevoegd gezag als toezichthouder op de naleving van bouwtechnische voorschriften niet wijzigt. Een kwaliteitsborger vervangt niet het publieke toezicht en is geen verlengstuk van het publieke toezicht, aldus het bestuursakkoord. Het bevoegd gezag kan zijn handhavende bevoegdheid inzetten op een wijze waarop dat in het specifieke geval naar zijn oordeel geëigend is. De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen brengt geen wijzigingen aan in artikel 1b Woningwet. Deze bepaling heeft betrekking op de handhaving van de nieuwbouwvoorschriften en voorschriften voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012. Voor categorieën bouwwerken die worden onderworpen aan een instrument, ziet het bevoegd gezag er, net als de kwaliteitsborger, op toe dat niet wordt gebouwd in strijd met de nieuwbouwvoorschriften.

Onder de Omgevingswet ontbreekt een met artikel 1b Woningwet vergelijkbare bepaling. Volgens de regering is dat niet nodig vanwege de directe werking van de bouwtechnische voorschriften, zoals blijkt uit de hoofdstukken 4 en 18 van de Omgevingswet. De opzet is volgens de regering wel vergelijkbaar. Bestaande bouwwerken moeten volgens de regering ten minste voldoen aan de voorschriften voor bestaande bouw. Nieuw te realiseren bouwwerken moeten ten minste aan de nieuwbouwvoorschriften voldoen.

Nu een vergelijkbare bepaling als artikel 1b Woningwet onder de Omgevingswet ontbreekt, prevaleert niet de omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit boven de technische nieuwbouwvoorschriften uit het Besluit bouwwerken leefomgeving. Met andere woorden, het bevoegd gezag kan de technische nieuwbouwvoorschriften handhaven, ook als een omgevingsvergunning is verleend in strijd met die voorschriften. Onder het stelsel van kwaliteitsborging is dat niet problematisch nu – voor zover er dan nog een vergunningplicht geldt (zie onder 9.), er geen preventieve toetsing aan die bouwtechnische voorschriften heeft plaatsgevonden. Dan hoeft er ook geen zekerheid te zijn dat de nieuwbouwvoorschriften na vergunningverlening niet meer kunnen worden gehandhaafd.

Anders dan in het geldende stelsel, kan het bevoegd gezag ten aanzien van bouwwerken die onder het nieuwe stelsel vallen, erop vertrouwen dat in overeenstemming met de nieuwbouwvoorschriften wordt gebouwd (bewijsvermoeden), aldus de Minister Blok. Ook het bestuursakkoord heeft het over dit vertrouwen. Moesker merkt terecht op dat dit formeel volgens de minister erop neerkomt dat er niets verandert waar het de toezichthoudende rol van de gemeente tijdens de bouw betreft. Materieel verandert de toezichthoudende rol wel, nu het bevoegd gezag erop moet vertrouwen dat in overeenstemming met de nieuwbouwvoorschriften wordt gebouwd, aldus Moesker. Tevens merkt hij terecht op dat het bevoegd gezag – naar aanleiding van klachten van derden, informatie van de kwaliteitsborgers en toevallige ontdekkingen van bouwfouten door gemeentelijke bouwinspecteurs – zorg blijft dragen voor bestuursrechtelijke handhaving. Dat volgt uit artikel 92 lid 1 Woningwet (geldend). Dit staat op gespannen voet met dat vertrouwen.

Minister Ollongren heeft in het bestuursakkoord laten vastleggen dat het belangrijk is dat het gemeentelijke bevoegd gezag blijft handhaven. Anders dan Blok, lijkt zij te willen dat – hoewel in het bestuursakkoord het “vertrouwen” wordt aangehaald – het bevoegd gezag in mindere mate erop vertrouwt dat het bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Wat daar ook van zij, de invulling van de handhavende rol van het gemeentelijke bevoegd gezag verandert onder het stelsel van kwaliteitsborging fors. Het bevoegd gezag is voor de informatievoorziening immers straks afhankelijk van de risicobeoordeling en het dossier bevoegd gezag.

12. Tot slot

De definitieve herziening van de vergunningverlening en handhaving van bouwtechnische voorschriften is geheel onduidelijk. En dat terwijl de Eerste Kamer de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen heeft aangenomen. De reden is dat het stelsel van kwaliteitsborging nog niet is uitgewerkt voor de Omgevingswet. De historische wijziging van vergunningverlening en handhaving vindt eerst plaats in laatstgenoemde wet. Er is niet eens een begin van de uitwerking van die wijziging. De bestemming is dus onbekend. Dat is hoogst onwenselijk. Het is de bedoeling dat het stelsel van kwaliteitsborging voor gevolgklasse 1 tegelijkertijd met de Omgevingswet vanaf 1 januari 2021 geldt. Over anderhalf jaar dus! Aangezien er een reële kans was dat de Eerste Kamer de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zou wegstemmen, zijn de gemeenten en private bouwsector in het geheel niet voorbereid. Bovendien is voorbereiding lastig als onduidelijk is hoe het nieuwe stelsel er precies gaat uitzien. Er is een absolute noodzaak dat het bestuursakkoord zo snel mogelijk wordt vertaald in wijzigingen in het Besluit bouwwerken leefomgeving. En ook dat de wijzigingen in de Omgevingswet zelf en het Bkl snel bekend zijn.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.