2. De rol van het bevoegd gezag

In het bestuursakkoord staat dat de rol van het bevoegd gezag als toezichthouder op de naleving van bouwtechnische voorschriften niet wijzigt. Een private kwaliteitsborger vervangt niet het publieke toezicht en is geen verlengstuk van het publieke toezicht, aldus de Minister en de VNG.

De handhavingsbevoegdheid wijzigt inderdaad niet voor het bevoegd gezag. Ook krijgt de kwaliteitsborger geen handhavingsbevoegdheden. Dit betekent naar mijn mening echter niet dat de rol van het bevoegd gezag als toezichthouder niet wijzigt. Die rol verandert mijns inziens terdege door de gewijzigde informatievoorziening voor het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag toetst onder het stelsel van kwaliteitsborging een bouwplan niet meer preventief aan bouwtechnische voorschriften. Een vergunningaanvrager hoeft daarom voor het bevoegd gezag geen bouwtechnische gegevens bij zijn aanvraag in te dienen.

Om zijn handhavingsbevoegdheid te kunnen inzetten, wordt de informatiepositie van het bevoegd gezag verzekerd met de risicobeoordeling bij de vergunningaanvraag en het dossier bevoegd gezag bij de oplevering. Zie daartoe paragraaf 6 onderscheidenlijk 7 van deze publicatie.

3. De beoogde inwerkingtredingsdatum

De Minister schrijft in haar begeleidende brief aan de Eerste Kamer dat de inwerkingtreding van het wetsvoorstel is voorzien gelijktijdig met de Omgevingswet per 1 januari 2021. In haar brief van 28 juni 2018 stelt ze nog ‘de invoering van het stelsel te koppelen aan de invoeringsdatum van de Omgevingswet’. Dat hoeft niet hetzelfde te betekenen. Ik heb overigens vooralsnog geen aanwijzingen dat de Minister het civielrechtelijke deel van het wetsvoorstel, het bouwbesluittoetsvrij bouwen en de bepalingen inzake de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw eerder in werking wil laten treden.

Uiterlijk een half jaar voor 1 januari 2021 maakt de Minister bekend of het stelsel van kwaliteitsborging per die datum in werking treedt. Dat is erg kort. Het lijkt mij onhaalbaar in die korte tijdspanne honderden kwaliteitsborgers aan te nemen en in te werken. Tot de voorwaarden van inwerkingtreding behoren dat er voldoende kwaliteitsborgers beschikbaar zijn en uit de proefprojecten geen onoverkomelijke knelpunten naar voren komen.

4. Implementatieondersteuning

De Minister zal een regiegroep oprichten die onder meer bestaat uit vertegenwoordigers van gemeenten en bij de bouw betrokken marktpartijen. Deze regiegroep draagt zorg voor het inrichten en uitvoeren van een gezamenlijk implementatietraject met de VNG en de bij de bouw betrokken marktpartijen. De kosten van de implementatie worden door de Minister gedragen. Zij is verantwoordelijk voor het inrichtingen van een helpdeskfunctie voor generieke vragen over de implementatie en het stelsel, en voor kennisdeling over het stelsel door middel van bijvoorbeeld handreikingen. De VNG draagt zorg voor de collectieve invoeringsondersteuning van gemeenten en hun uitvoeringsorganisaties (lees: omgevingsdiensten).

5. Vooralsnog alleen invoering voor gevolgklasse 1

Er is commentaar dat het nieuwe stelsel vooralsnog alleen geldt voor gevolgklasse 1, terwijl bij risicovollere bouwwerken veel misgaat wat betreft constructieve veiligheid. Ik deel die mening niet. Nu nog moet blijken of het nieuwe stelsel daadwerkelijk leidt tot een hogere (althans geen lagere) bouwkwaliteit, kan het beste als eerste bouwwerken onder het nieuwe stelsel worden gebracht waarvoor de kans op persoonlijke gevolgen beperkt is. Wel is het zo dat de meerwaarde van de gespecialiseerde kwaliteitsborgers er met name zal zijn bij de risicovollere bouwplannen uit de gevolgklassen 2 en 3, die met name kleinere gemeenten niet iedere dag beoordelen.

6. Risicobeoordeling bij vergunningaanvraag

Ten behoeve van de mogelijkheid voor het bevoegd gezag tijdens de bouw te handhaven dient bij de vergunningaanvraag verplicht een risicobeoordeling te worden gevoegd. De risicobeoordeling moet blijkens het bestuursakkoord ingaan op:

‘de samenhang met andere (lokale) voorschriften zoals het bestemmingsplan / omgevingsplan en afwijkingsverzoeken daarvan, welstand, monumenten, adviezen van de veiligheidsregio/brandweer, en de lokale toepassing van gelijkwaardigheid en maatwerkvoorschriften bij verbouw/transformatie. Voorts zal de risicobeoordeling moeten ingaan op mogelijke risico’s van het specifieke bouwwerk met betrekking tot de naleving van de bouwtechnische voorschriften, met bijzondere aandacht voor onderdelen van het bouwwerk die aan het zicht worden onttrokken.’

Deze risicobeoordeling uit het bestuursakkoord wijkt af van de risicobeoordeling (het borgingsplan) in artikel 1.36 lid 2 Bouwbesluit 2012 uit het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen, zoals deze luidt in de voorhangprocedure. Naar mijn mening komt in het bestuursakkoord onvoldoende tot uitdrukking dat de risicobeoordeling met name moet ingaan op de mogelijke risico’s dat het gerealiseerde bouwwerk niet aan de bouwtechnische voorschriften voldoet. Het inzichtelijk maken van die risico’s komt mijns inziens wel tot uitdrukking in artikel 1.36 lid 2 Bouwbesluit 2012 (Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in de voorhangprocedure):

‘In het borgingsplan wordt de kwaliteitsborging vastgelegd ten aanzien van de beoordeling of het ontwerp van het bouwplan en of de uitvoering van de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6, alsmede de momenten waarop de kwaliteitsborging wordt uitgevoerd. Het borgingsplan beschrijft ten minste: a. de totstandkoming ervan; b. de aard en omvang van de uit te voeren kwaliteitsborging; c. de voor de kwaliteitsborging eindverantwoordelijke personen; d. de wijze waarop de verschillende onderdelen van het bouwplan in samenhang worden beoordeeld; e. de wijze waarop integraal wordt beoordeeld of de bouwwerkzaamheden voldoen aan de voorschriften, bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6; f. of en welke onderdelen van het bouwplan nog niet voldoen aan voorschriften als bedoeld in de hoofdstukken 2 tot en met 6 en zouden moeten worden aangepast, voordat met de bouwwerkzaamheden kan worden aangevangen; g. in welke gevallen en op welke momenten het borgingsplan dient te worden geactualiseerd; h. welke normen of kwaliteitsverklaringen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet, dan wel gelijkwaardige oplossingen als bedoeld in artikel 1.3 bij de bouwwerkzaamheden worden toegepast; i. op welke bouwwerkzaamheden de beoordeling ten minste is gericht en ten aanzien van welke bouwwerkzaamheden’.

Het is mij onduidelijk waarom de risicobeoordeling – zoals in het bestuursakkoord staat – ook informatie zou moeten bevatten over (de afwijking van) het omgevingsplan en welstand. Onder de Omgevingswet is er immers een splitsing in een omgevingsvergunning voor de technische bouwactiviteit en een omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Bij de aanvraag voor laatstgenoemde omgevingsvergunning behoort informatie te worden gevoegd ten behoeve van de toetsing door het bevoegd gezag aan het omgevingsplan. In het omgevingsplan kunnen ook regels over redelijke eisen van welstand zijn opgenomen.

7. Dossier bevoegd gezag bij oplevering

Het dossier bevoegd gezag is nodig voor het gemeentelijke toezicht op het voltooide bouwwerk. Naast informatie over de wijze waarop bij het bouwen rekening is gehouden met in de risicobeoordeling genoemde risico’s wordt blijkens het bestuursakkoord in dat dossier door de vergunninghouder informatie opgenomen die inzichtelijk maakt dat het gerede bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften.

Het dossier bevoegd gezag luidt in artikel 1.52 Bouwbesluit 2012 (Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in de voorhangprocedure) als volgt:

‘1. Onverminderd de artikelen 1.18 en 1.25, tweede lid, wordt een voornemen tot het in gebruik nemen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 1.34 ten minste 10 werkdagen voor het feitelijk in gebruik nemen van het bouwwerk gemeld bij het bevoegd gezag. (…) 3. Bij de melding worden, voor zover van toepassing, overgelegd: a. de verklaring van de kwaliteitsborger, bedoeld in artikel 1.42, tweede lid; b. gegevens en bescheiden de aanduiding van de gebruiksfuncties, verblijfsgebieden, verblijfsruimten en de afmetingen en de bezetting van alle ruimten, inclusief totaaloppervlakten per gebruiksfunctie; c. gegevens en bescheiden over het gerealiseerde bouwwerk met betrekking tot: 1°.belastingen en belastingcombinaties van deconstructieve delen van het bouwwerk, alsmede van het bouwwerk als geheel; 2°. de uiterste grenstoestand van de bouwconstructie en onderdelen van de bouwconstructie. d. gegevens en bescheiden over de brandcompartimentering. Deze opgave bevat tevens gegevens betreffende deuren en daglichtopeningen in uitwendige scheidingsconstructies. Voor zover van belang voor het vluchten bij brand, worden tevens de deuren en daglichtopeningen in inwendige scheidingsconstructies opgegeven; e. gegevens en bescheiden over de vluchtroutes en de daarbij behorende mate van bescherming en vluchtrouteaanduiding, alsmede de aard en plaats van brandveiligheidsvoorzieningen en brandveiligheidsinstallaties; f. gegevens en bescheiden over de noodstroomvoorziening en -verlichting; g. een tekening van de inrichting van het bij het bouwwerk behorende terrein met daarop aangegeven de voorzieningen voor de bereikbaarheid en de plaats van bluswatervoorzieningen en opstelplaatsen van brandweervoertuigen; h. gegevens en bescheiden over toegepaste gelijkwaardige oplossingen als bedoeld in artikel 1.3. 4. Het bevoegd gezag kan binnen de in het eerste lid genoemde termijn besluiten dat het bouwwerk niet in gebruik mag worden genomen, indien bij de melding, bedoeld in dat lid, gegevens als bedoeld in het tweede lid ontbreken’.

Het bevoegd gezag kan volgens het bestuursakkoord in een individueel geval specifieke verantwoordingsinformatie bij de vergunninghouder opvragen en voorschrijven dat die informatie tegelijkertijd met het dossier bevoegd gezag door die vergunninghouder wordt overgelegd. In het bestuursakkoord staat voorts dat in het gemeentelijke handhavingsbeleid de intensiteit van het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht dient te zijn gebaseerd op een risicobenadering. Er is minder gemeentelijk toezicht als de aannemer een deugdelijke eigen kwaliteitsborgingssysteem heeft en goed bijhoudt, aldus de Minister en de VNG. Ik denk dan bijvoorbeeld aan het volgende.

Minder toezicht is vereist als de aannemer zelf systematisch controleert of overeenkomstig de nieuwbouwvoorschriften wordt gebouwd. Als de ambtenaar bouw- en woningtoezicht ziet dat de aannemer voor iedere betonstort de wapening controleert en daarvan een verslag maakt, is er minder noodzaak voor die ambtenaar om voorafgaand aan nieuwe stortingen een controle uit te voeren.

Ik denk dat onder het nieuwe stelsel die ambtenaar vaker van achter zijn bureau de risicobeoordeling en dossier bevoegd gezag controleert. Als hij net zoals de kwaliteitsborger regelmatig op de bouw aanwezig is, dan wordt onnodig dubbel werk gedaan. Volgens de toelichting op artikel 1.36 lid 2, aanhef en onder i, Bouwbesluit 2012 in de voorhangprocedure van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen hoeft de kwaliteitsborger minder intensief toezicht te houden bij een aannemer die zijn eigen kwaliteitscontroles op orde heeft.

Het is mijns inziens logischer als de ambtenaar de bouw betreedt wanneer de kwaliteitsborger signalen afgeeft dat hij verwacht dat het voltooide bouwwerk niet zal voldoen aan de nieuwbouwvoorschriften. Een andere reden voor de ambtenaar om de bouw te betreden is wanneer de kwaliteitsborger weigert een positieve verklaring af te geven dat het voltooide bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. Als ook hij van mening is dat het bouwwerk niet aan die voorschriften voldoet, kan dat voor het bevoegd gezag reden zijn de ingebruikname te weigeren. Zie paragraaf 8 hieronder.

Het is mijns inziens teleurstellend dat in het bestuursakkoord niet is uiteengezet of en hoe lang het bevoegd gezag de technische nieuwbouwvoorschriften handhaaft. Het bevoegd gezag heeft een keuze om in beginsel alleen nog de voorschriften voor bestaande bouw te handhaven. Volgens het bestuursakkoord moet het bevoegd gezag immers erop vertrouwen dat onder het nieuwe stelsel aan de nieuwbouwvoorschriften is voldaan.

8. Ingebruikname

In het bestuursakkoord staat dat het verboden is een bouwwerk binnen tien dagen na de gereedmelding in gebruik te nemen. Het bevoegd gezag kan besluiten de ingebruikname tegen te houden totdat het dossier bevoegd gezag compleet is, aldus de Minister en de VNG. Dat geldt ook als er op basis van het dossier of op grond van andere signalen een ‘ernstig vermoeden’ bestaat dat er niet overeenkomstig de nieuwbouwvoorschriften is gebouwd. Bij het ontbreken van gegevens in het dossier mag het bevoegd gezag aannemen dat het bouwwerk niet in overeenstemming is met de bouwtechnische voorschriften, aldus het bestuursakkoord.

In artikel 1.52 lid 4 Bouwbesluit 2012 (Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen in de voorhangprocedure) komt alleen tot uitdrukking dat het bevoegd gezag de ingebruikname kan weigeren als het dossier bevoegd gezag onvolledig is. Niet komt daarin tot uitdrukking dat weigering ook mogelijk is als het bevoegd gezag vermoedt dat het bouwwerk niet aan de bouwvoorschriften voldoet. Als ook bij een ‘ernstig vermoeden’ dat het bouwwerk niet aan de voorschriften voldoet, de ingebruikname moet kunnen worden geweigerd, dan dient lid 4 van artikel 1.52 te worden aangepast. Die weigering van ingebruikname levert overigens een appellabel besluit op.

9. Tot slot

Op 29 januari 2019 heeft de Eerste Kamercommissie besloten dat de inbreng voor schriftelijk overleg over alle correspondentie over en ontwikkelingen rondom het wetsvoorstel Wet kwaliteitsborging voor het bouwen wordt geleverd op 19 februari 2019. Een nieuwe schriftelijke vragenronde dus. De persvoorlichter van de Eerste Kamer heeft eerder aangegeven dat vermoedelijk na de schriftelijke vragen een derde debat volgt. Interessant is in hoeverre de Eerste Kamer het bestuursakkoord en het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zal betrekken bij de verdere behandeling van het wetsvoorstel. De Eerste Kamercommissie heeft de vorige Minister op 10 mei 2017 verzocht de voorhangtermijn voor het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen te stuiten en de voordracht aan de Koning niet eerder te doen dan nadat de behandeling van het wetsvoorstel door de Eerste Kamer is afgerond. Op deze wijze is verzekerd dat de Eerste Kamer het ontwerp Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen bij de gehele verdere behandeling van het wetsvoorstel kan betrekken, aldus de commissie.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Dit artikel is afgerond op 30 januari 2019.