1. Inleiding: toelatingsplanologie en voorwaardelijke verplichting

1.1. Hoewel met de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) de nodige wijzigingen zijn aangebracht in het ruimtelijk bestuursrecht is het beginsel van de toelatingsplanologie grotendeels onverminderd van toepassing gebleven. Dit beginsel houdt in dat bepalingen in het bestemmingsplan, rijks- en provinciaal inpassingsplan – die de burgers rechtstreeks binden – gebruikers van gronden en opstallen niet kunnen verplichten tot het uitvoeren van hetgeen in het plan is geregeld. Met andere woorden, pas als de gebruiker iets nieuws wil bouwen of het bestaand gebruik wil wijzigen, krijgt hij met de beperkingen uit bovengenoemde plannen te maken. In art. 3.1 lid 1 Wro is bepaald dat in het bestemmingsplan regels gesteld kunnen worden met het oog op de bestemming. De tweede volzin van dit artikellid luidt als volgt: ‘Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken.’ Uit de wettekst zelf volgt niet dat geen geboden opgenomen mogen worden in het bestemmingsplan en in zoverre zou de vraag opgeworpen kunnen worden of onder de Wro de toelatingsplanologie wel geldt. Ook onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) is die beperking niet te lezen in de wettekst van art. 10 WRO, maar de Kroon oordeelde desalniettemin dat geen gebodsbepaling opgenomen mocht worden in een bestemmingsplan. Dat het beginsel van de toelatingsplanologie nog steeds van toepassing is, valt af te leiden uit het overgangsrecht in art. 3.2.1-3.2.3 Bro (Besluit ruimtelijke ordening) waarin samengevat is bepaald dat het bestaande legaal gebruik mag worden voortgezet ondanks dat dat niet in overeenstemming is met het nieuwe bestemmingsplan. Overigens merkt Nijmeijer terecht op dat dit beginsel deels wordt verlaten onder de Wro gelet op art. 3.5 Wro. Art. 3.5 Wro bepaalt dat bij een bestemmingsplan gebieden kunnen worden aangewezen waarbinnen de aldaar aanwezige bouwwerken dienen te worden gemoderniseerd of vervangen door gelijksoortige bebouwing van gelijke of nagenoeg gelijke bouwmassa. Zolang deze modernisering of vervanging niet is verwezenlijkt, wordt het gebruik van die gebouwen aangemerkt als afwijkend van het plan. Aangezien dit artikel over geluidsmaatregelen bij wegen – geen bouwwerken zijnde – gaat, laat ik deze beperkte uitzondering hier verder buiten beschouwing.

1.2. Een reden waarom Van Buuren en Nijmeijer van mening zijn dat de toelatingsplanologie onder de Wro niet is verlaten, is dat in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wro hieraan geen aandacht is besteed, terwijl de belangwekkende uitspraak Bedrijvenpark Linderveld daartoe wel aanleiding had kunnen geven. Kennelijk was de wetgever van mening dat het beginsel van de toelatingsplanologie buiten kijf stond. In de rechtsoverwegingen 2.17.8 en 2.17.9 van die uitspraak was het volgende bepaald:

“(…) Art. 10 WRO biedt in een geval als het onderhavige de mogelijkheid ten minste een deel van de in r.o. 2.17.6 genoemde maatregelen die niet dwingendrechtelijk in het plan zijn voorgeschreven, als voorwaardelijke verplichtingen in het plan op te nemen. Hierbij valt te denken aan een verplichting om, alvorens een in de voorschriften te noemen bestemming te realiseren, bepaalde aan het MER ontleende mitigerende en/of compenserende maatregelen te treffen, bijvoorbeeld door het opnemen van deze maatregelen in de bouwvoorschriften voor de desbetreffende bestemming, zodanig dat de maatregelen moeten zijn getroffen alvorens de bouwvergunning kan worden verleend. In haar uitspraak van 23 april 2003, 200204328/1, heeft de Afdeling het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan reeds geaccepteerd. Voorts bestaat in beginsel de mogelijkheid voor een nader uit te werken bestemming bij wijze van uitwerkingsregel voor te schrijven dat eerst een of meer bepaalde maatregelen moeten worden getroffen, althans het treffen van die maatregelen zeker moet zijn gesteld, alvorens het uitwerkingsplan mag worden vastgesteld.

2.17.9 Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de gemeenteraad zich op het standpunt dat het treffen van de in het MER beschreven mitigerende en compenserende maatregelen weliswaar wordt beoogd, maar dat deze maatregelen niet als positieve verplichtingen in het bestemmingsplan kunnen worden opgenomen, omdat dit ingevolge de WRO niet mogelijk is. Ook verweerder huldigt laatstgenoemd standpunt. Gelet op het overwogene onder 2.17.8. kan deze opvatting geen stand houden. (…)”

1.3. In die rechtsoverwegingen van de uitspraak Bedrijvenpark Linderveld worden de termen ‘positieve verplichting’ en ‘voorwaardelijke verplichting’ gebruikt door de Afdeling. Nijmeijer heeft aan die termen de volgende definities gekoppeld. Onder een ‘positieve verplichting’ wordt verstaan een voorschrift in het bestemmingsplan (planregel) dat grondgebruikers zonder meer verplicht tot het uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald. Wordt van uitvoering afgezien dan handelt de grondgebruiker in strijd met het bestemmingsplan en bestaat de bevoegdheid voor het bestuursorgaan om wegens strijd met het bestemmingsplan op te treden en aldus het nakomen van de verplichting langs bestuursrechtelijke weg af te dwingen. Een ‘voorwaardelijke verplichting’ is een voorschrift in het bestemmingsplan dat de grondgebruiker pas verplicht tot het uitvoeren van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, op het moment dat de grondgebruiker op eigen initiatief een door het bestemmingsplan toegestane wijziging in de bestaande gebruiksvorm aanbrengt. Zolang het bestaande gebruik niet wordt gewijzigd, bestaat niet de verplichting om het in het bestemmingsplan bepaalde uit te voeren en is er geen strijd met het bestemmingsplan. In zijn artikel neemt Nijmeijer het standpunt in dat hij niet verwacht dat uit de uitspraak Bedrijvenpark Linderveld volgt dat positieve verplichtingen zijn toegestaan, welk standpunt hij samen met Van Buuren in 2010 gestand doet door op te merken dat het beginsel van de toelatingsplanologie nog steeds geldt. In recente jurisprudentie heb ik geen aanwijzingen gevonden die op het tegendeel wijzen.

1.4. In dit artikel wordt specifiek stilgestaan bij geluidsmaatregelen vanwege verkeer die al dan niet in een bestemmingsplan geborgd moeten worden. Dit betekent niet dat er geen jurisprudentie is over allerlei andere aspecten van de goede ruimtelijke ordening die onder omstandigheden gewaarborgd moeten worden in een bestemmingsplan. Deze andere aspecten verdienen in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan evenveel aandacht. Zo kan de discussie zich voordoen of de maatregelen die in een milieu-effectrapportage worden genoemd in het bestemmingsplan gegarandeerd moeten worden. In het kader van de archeologie kan de vraag zich voordoen of een archeologisch (vervolg)onderzoek verzekerd moet worden in de planregels van het bestemmingsplan. Ook in het kader van de landschappelijke inpassing zijn meerdere uitspraken door de Afdeling gedaan waarbij al dan niet door middel van een overeenkomst of voorwaardelijke verplichting deze inpassing geborgd moet worden. Aardig om in dat kader apart te vermelden is een uitspraak van 29 december 2010 waarin de gemeente met het oog op de realisatie van de landschappelijke inpassing een planrealisatieovereenkomst heeft gesloten, waarin een inspanningsverplichting is opgenomen deze te realiseren. De aanleg van de beoogde beplantingshaag is echter niet in (de voorschriften van) het bestemmingsplan geregeld, terwijl de gemeenteraad die wel noodzakelijk acht met het oogpunt op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Het betoog dat de landschappelijke inpassing onvoldoende in het bestemmingsplan is gewaarborgd, slaagt daarmee. Daarnaast is er de nodige jurisprudentie over de waarborging van een goed woon- en leefklimaat, EHS-compensatie (op grond van de ‘spelregels EHS’), flora en fauna, boscompensatie en natuurbescherming in het bestemmingsplan gewezen. Ten overvloede merk ik op dat in dit artikel slechts een deel van de jurisprudentie dat betrekking heeft op voorwaardelijke verplichtingen wordt aangehaald; niet in de laatste plaats omdat de Afdeling lang niet altijd de term ‘voorwaardelijke verplichting’ en ‘waarborging’ in de uitspraken gebruikt, waardoor uitspraken over het hoofd kunnen worden gezien. Hoewel er veel jurisprudentie is over voorwaardelijke verplichtingen verdient een uitspraak van 1 juni 2011 nog aparte vermelding. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de aanleg en instandhouding van de beplanting volgens het (landschappelijk) inrichtingsplan ten onrechte niet in de planregels van het wijzigingsplan zijn geregeld. Nu het college van burgemeester en wethouders de landschappelijke inpassing noodzakelijk acht voor de aanvaardbaarheid van het wijzigingsplan, had de aanleg en instandhouding in het plan geborgd moeten worden. De Afdeling voorziet zelf in de zaak en bepaalt dat een nieuwe planregel aan de planregels wordt toegevoegd die, vereenvoudigd weergegeven, inhoudt dat het inrichtingsplan onderdeel uitmaakt van de planregels en dat voor een bepaald tijdstip de landschappelijke inrichting overeenkomstig dit inrichtingsplan gerealiseerd moet worden en in stand gehouden. Aangezien het inrichtingsplan onderdeel is gaan uitmaken van de planregels, kan dus over de band van het bestemmingsplan op basis van het inrichtingsplan gehandhaafd worden. Er kunnen echter vraagtekens gezet worden bij bijvoorbeeld de ruimtelijke relevantie van de te planten boomsoorten en plantsoorten (in tegenstelling tot bijvoorbeeld de hoogte en positionering van het groen). Veel belangrijker is dat de raad – wanneer deze twijfelt of al dan niet toch een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan opgenomen had moeten worden – onder verwijzing naar deze uitspraak (en eventueel met een concept voor een voorwaardelijke verplichting in de arm) tijdens de zitting in beroep de Afdeling zo nodig kan verzoeken om zelf een voorwaardelijke verplichting in het plan op te nemen opdat het plan standhoudt.

2. De randvoorwaarden bij een voorwaardelijke verplichting en een complementaire overeenkomst

2.1. Ervan uitgaande dat geen positieve verplichting opgenomen mag worden in een bestemmingsplan, betekent dit dat in het bestemmingsplan slechts geluidsmaatregelen aan en rondom de weg mogen worden voorgeschreven wanneer de grondgebruiker het gebruik van de gronden wijzigt naar een verkeersbestemming dan wel de bestaande weg anders wordt gebruikt. Ten aanzien van deze voorwaardelijke verplichting kan een aantal vaste spelregels worden geformuleerd waaraan de planwetgever zich moet houden. De inhoud van de planregels als bedoeld in art. 3.1 lid 1 Wro dient ruimtelijk relevant te zijn. Dit betekent dat ook de voorwaardelijke verplichtingen ruimtelijk relevant moeten zijn. Nijmeijer merkt daarover op dat de verplichtingen geen betrekking kunnen hebben op aspecten die wegens het ontbreken van ruimtelijke relevantie niet in het bestemmingsplan mogen worden gereguleerd. Dit is een interessant gegeven in het kader van de beperking van geluidshinder aangezien in de jurisprudentie wordt aangenomen dat verkeersmaatregelen niet ruimtelijk relevant zijn. Ook werpt Nijmeijer de vraag op of voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen als de maatregelen niet allemaal kunnen worden uitgevoerd op de gronden van de gebruiker en deze dus afhankelijk is van de medewerking van derden. Dit raakt de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan. Hoe zit het bijvoorbeeld als de eigenaar van de gronden weigert dat een geluidsscherm wordt gerealiseerd op zijn gronden? Zo mag het verkrijgen van een bouwvergunning (omgevingsvergunning voor een a-activiteit) niet afhankelijk worden gesteld van een onzekere medewerking van derden (een onzekere toekomstige gebeurtenis) of van een nader afwegingsmoment van het college van burgemeester en wethouders, aldus Nijmeijer. Een uitwerkingsplicht mag niet afhankelijk zijn van een toekomstige onzekere gebeurtenis. De complicaties die Nijmeijer vermeldt ten aanzien van het nemen van maatregelen buiten het plangebied (zoals bijvoorbeeld boscompensatie) wordt hier verder buiten beschouwing gelaten. Ten slotte werpt Nijmeijer de interessante vraag op wanneer de compenserende maatregelen genomen moeten worden. Hoe ver moet de realisatie van die maatregel gevorderd zijn voordat de te compenseren activiteit uitgevoerd mag worden? Hierover is weinig jurisprudentie. Omwonenden hebben in een procedure tegen een hockeyveld en sporthal aangevoerd dat niet gewaarborgd is dat een geluidsscherm wordt opgericht voorafgaand aan de ingebruikname van die sporthal en hockeyveld. De Afdeling heeft de omwonenden weliswaar in het gelijk gesteld en overwogen dat het geluidsscherm gewaarborgd moet zijn, maar heeft niet overwogen dat dit gerealiseerd moet zijn voorafgaand aan het gebruik van de hal en het veld. Een uitzonderlijke uitspraak bij een revisievergunning waarbij wel een relatie wordt gelegd tussen de geluidsmaatregelen en een geluidproducerende activiteit is echter niet zonder meer van toepassing in het kader van geluidsmaatregelen bij een bestemmingsplan. Het gaat in die zaak om een aardappelverwerkingsfabriek waarbij een nieuwe fabriekshal zou moeten dienen als een geluidsscherm voor een nieuwe vergistingsinstallatie en de rest van de inrichting. De Afdeling heeft overwogen dat het akoestisch onderzoek onvoldoende was om aan te tonen dat sprake was van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, aangezien uit dit onderzoek en de vergunningvoorschriften niet volgde of per fase rekening was gehouden met de genomen (geluids)maatregelen (en geen bindende koppeling was gemaakt tussen die maatregelen en de verschillende fasen).

2.2. Niet alleen in het bestemmingsplan kan geborgd worden dat een bepaalde maatregel wordt genomen. Ook is het mogelijk dat in een afzonderlijke overeenkomst wordt vastgelegd dat bijvoorbeeld boscompensatie zal plaatsvinden of een geluidsscherm wordt opgericht. In de jurisprudentie tekent zich een ontwikkeling af waarbij de overeenkomst niet correctief maar complementair ten opzichte van het bestemmingsplan functioneert. Van Buuren en Nijmeijer merken op dat hetgeen in de overeenkomst is afgesproken door de Afdeling als het ware met het bestemmingsplan als een ‘totaalpakket’ wordt gezien waardoor de inhoud van de overeenkomst de doorslag kan geven bij het oordeel van de rechter of het bestemmingsplan rechtmatig is. Afgezien van de vraag of de gemeente wel de vrije keuze heeft tussen de publiekrechtelijke weg (een voorwaardelijke verplichting in het bestemmingsplan) of de privaatrechtelijke weg (het sluiten van een overeenkomst) – de welbekende ‘tweewegenleer’ of ‘doorkruisingsleer’ – zijn er meerdere redenen om de complementaire overeenkomst kritisch te bekijken. De inhoud van de overeenkomst kan door derden niet worden beïnvloed. Ook bindt de privaatrechtelijke overeenkomst alleen de contracterende partijen. Een derde komt dus ook geen civielrechtelijke actie toe om nakoming van de overeenkomst te vorderen. Een appellant kan daarentegen wel invloed uitoefenen op de totstandkoming van een bestemmingsplan en daarenboven heeft een bestemmingsplan een algemeen geldende werking. De derde kan het college van burgemeester en wethouders om handhaving van het bestemmingsplan verzoeken dan wel een civielrechtelijke actie uit onrechtmatige daad tegen de overtreder instellen. Daarenboven geldt de complementaire overeenkomst na vervreemding van de gronden en/of bouwwerken niet voor de rechtsopvolger als geen kettingbeding daarin is opgenomen. Het spreekt voor zich dat niet in een contract tussen bijvoorbeeld een verhuurder en huurder bezwaren in het kader van de goede ruimtelijke ordening kunnen worden weggenomen door daarin bijvoorbeeld af te spreken dat de huurder de eventuele hinder als gevolg van de omliggende bedrijven zal accepteren. Het is daarentegen onder omstandigheden mogelijk om contractueel de verplichting vast te leggen bepaalde maatregelen te nemen in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Het is niet mogelijk bepaalde aspecten van een goede ruimtelijke ordening tegenover bepaalde personen (huurders, woningeigenaren enz.) uit te sluiten. Ten aanzien van de betekenis van overeenkomsten is het in dit kader aardig om een vergelijking te maken tussen de uitspraken van 13 juli 2011 en 2 mei 2012. In de uitspraak van 13 juli 2011 staat vast dat de activiteiten die het bestemmingsplan toelaat, negatieve gevolgen kunnen hebben voor in het natuurgebied voorkomende vleermuizen. Gewaarborgd moet worden dat verlichting achterwege blijft. De Afdeling vindt de privaatrechtelijke constructie met een privaatrechtelijk kettingbeding in de met de toekomstige bewoners van de op te richten woningen te sluiten koopovereenkomsten onvoldoende. Nijmeijer merkt terecht in zijn noot daarover op dat hem dat geenszins verbaast voor zover het de openbare ruimte betreft omdat de koopovereenkomsten op die ruimte geen betrekking zullen hebben. Ook ten aanzien van de particuliere gronden acht de Afdeling echter een publiekrechtelijke borging in de vorm van een gebruiksregeling in het bestemmingsplan vereist. Het gaat om maatregelen die volgens de verrichte passende beoordeling nodig worden geacht om negatieve gevolgen voor het Natura-2000 gebied te voorkomen en door die maatregelen niet in de planregels te verankeren wordt in strijd gehandeld met art. 19j Nb-wet 1998. In de uitspraak van 2 mei 2012 oordeelt de Afdeling anders. Appellanten hebben in die zaak aangevoerd dat de realisatie van een natuurgebied ten onrechte niet is gewaarborgd in het inpassingsplan en dat dit niet is gewaarborgd door middel van de met de provincie gesloten realisatieovereenkomst. De Afdeling overweegt in ro. 2.58.4 gelet op de realisatieovereenkomst geen grond te zien voor het oordeel dat de compensatiemaatregelen onvoldoende zijn gewaarborgd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat aansluiting is gezocht bij het provinciaal compensatiebeleid zoals opgenomen in de beleidsregel compensatie natuur en recreatie. Met andere woorden, niet altijd zal duidelijk zijn wanneer een overeenkomst ter waarborging volstaat. Zekerheidshalve kan waarborging het beste in de planregels vastgelegd worden.

3. De bijzondere positie van geluid(smaatregelen) bij een weg in het bestemmingsplan

3.1. Aangezien de voorwaardelijke verplichting op zoveel diverse aspecten van een bestemmingsplan betrekking kan hebben zoals in paragraaf 1.4 is uitgezet, kan de vraag opgeworpen worden waarom in dit artikel slechts verder wordt ingegaan op de waarborging van geluidsmaatregelen bij infrastructuur in een bestemmingsplan. De reden hiervoor is dat met geluid iets bijzonders aan de hand is. Verkeersmaatregelen zelf zijn niet ruimtelijk relevant maar staan wel aan de basis van geluid(shinder) bij wegen. Daarnaast is een aparte regeling voor geluidszones langs wegen in een bestemmingsplan opgenomen in art. 3.3.1 Bro. Met andere woorden, in het Bro is een aparte regeling opgenomen voor de waarborging van geluidwaarden langs wegen. Het bovenstaande betekent overigens niet dat voorwaardelijke verplichtingen bij andere ruimtelijke aspecten minder interessant zijn. Deze verdienen in een bestemmingsplanprocedure evenveel aandacht en zijn even belangrijk.

3.2. De Afdeling heeft in een uitspraak van 16 april 1996 overwogen dat verkeersmaatregelen niet in een bestemmingsplan thuishoren aangezien die niet ruimtelijk relevant zijn. Wat was het geval. In het bestreden bestemmingsplan was een planvoorschrift opgenomen waarin was bepaald dat een rijbaan zal worden afgesloten voor doorgaand gemotoriseerd verkeer. Dit planvoorschrift ‘betreft naar het oordeel van de Afdeling uitsluitend een verkeersmaatregel in het kader van de Wegenverkeerswet. De Afdeling is van oordeel dat deze regeling uit een oogpunt van ruimtelijke ordening niet relevant is en derhalve, als zijnde in strijd met art. 10 WRO, niet in een bestemmingsplan thuishoort’. Annotator De Vries deelt het oordeel van de Afdeling. Hij merkt op dat beslissingen over verkeersmaatregelen op grond van de Wegenverkeerswet niet in het kader van de ruimtelijke ordening kunnen plaatsvinden maar moeten worden genomen op grondslag van die wet. Het kan niet zo zijn dat in een bestemmingsplan wordt voorgeschreven dat een bepaalde weg (of een gedeelte daarvan) voor gemotoriseerd verkeer wordt afgesloten, zodat een ‘juridische koppeling’ tussen het bestemmingsplan en de Wegenverkeerswet van de hand moet worden gewezen, aldus De Vries. Wel stelt hij voor dat als het ware een ‘beleidsmatige koppeling’ wordt gemaakt tussen het bestemmingsplan en de Wegenverkeerswet waarbij de juridische grenzen bij de uitoefening van de discretionaire bestuursbevoegdheid van het vaststellen van een bestemmingsplan worden bepaald door onder andere het specialiteitsbeginsel en het in art. 3:3 Awb neergelegde verbod van détournement de pouvoir. Tevens wijst hij erop dat wanneer door het bevoegd gezag besluiten worden genomen op grond van de Wegenverkeerswet alleen moet worden gelet op de specifieke belangen die de Wegenverkeerswet beoogt te beschermen. Deze belangen betreffen de deelneming aan het verkeer, verkeersveiligheid enz., maar dat zijn andere belangen dan de belangen die beschermd worden door het bestemmingsplan en die betrekking moeten hebben op ‘een goede ruimtelijke ordening’, aldus De Vries. Een interessante uitspraak waarin wordt terugverwezen naar de uitspraak van 16 april 1996 is gewezen door de Rechtbank Breda op 21 juli 2010. In die zaak had de gemeente Etten-Leur een projectbesluit genomen voor een bestaande weg waarvoor in het planvoorschrift bij het daaraan voorafgaande vigerende bestemmingsplan was opgenomen dat de maximale rijsnelheid 30 km/uur was. De gemeente wilde de weg veranderen in een doorgaande weg en door middel van het projectbesluit de opgelegde maximale rijsnelheid opheffen. Omwonenden hebben tegen dat projectbesluit geprocedeerd mede omdat zij niet wilden dat ‘hun’ rustige weg zou veranderen naar een doorgaande weg. De Rechtbank Breda heeft in haar uitspraak van 21 juli 2010 overwogen dat het planvoorschrift dat de maximumsnelheid op 30 km/uur vastlegde, verbindende kracht mist onder verwijzing naar de uitspraak van 16 april 1996 en appellanten niet-ontvankelijk verklaard wegens onvoldoende procesbelang. In hoger beroep heeft de Afdeling appellanten wel ontvankelijk verklaard en het projectbesluit vernietigd omdat dit besluit niet was genomen voor een ‘concreet project’ waarmee dit rechtsmiddel niet toegepast mocht worden. Helaas gaat de Afdeling niet in op de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het betreffende planvoorschrift verbindende kracht mist en dat een rijsnelheid inderdaad niet in de planvoorschriften (planregels) van een bestemmingsplan opgenomen mag worden. In ieder geval zou de discussie gevoerd kunnen worden of de rijsnelheid van motorvoertuigen ‘uitsluitend een verkeersmaatregel’ is. De rijsnelheid raakt in ieder geval de ruimtelijke ordening, aangezien de rijsnelheid invloed heeft op de geluidhinder, luchtkwaliteit, veiligheid enz. De uitspraak inzake De Centrale As biedt duidelijkheid. Het provinciaal inpassingsplan bevat geen regels over de maximumsnelheid op De Centrale As. Het betreft een onderwerp dat niet in het inpassingsplan, maar in een verkeersmaatregel dient te worden geregeld. In het kader van een eventuele procedure tegen de te treffen verkeersmaatregelen kan de maximumsnelheid op de Centrale As worden beoordeeld. De onderhavige procedure leent zich daar niet voor, aldus de Afdeling. Aangezien de rijsnelheid – voor zover mij bekend – zelden in de planregels van een bestemmingsplan is opgenomen en deze rijsnelheid vastgelegd dient te worden op grond van de systematiek van de Wegenverkeerswet, ga ik ervan uit dat de rijsnelheid niet juridisch bindend in een bestemmingsplan vastgelegd mag worden. Wel worden wettelijke eisen gesteld aan de geluidszones rondom (spoor)wegen in een bestemmingsplan (art. 3.3.1 Bro) en is er de nodige jurisprudentie over de waarborging van geluidsmaatregelen (zoals ZOAB en geluidsschermen) in het bestemmingsplan. Weliswaar biedt de uitspraak van De Centrale As meer duidelijkheid, maar het blijft een grijs gebied wat nu wel en wat nu niet in een bestemmingsplan geregeld mag worden ten aanzien van verkeer zoals volgt uit een uitspraak van 11 april 2012. In die zaak ging het om een bestemmingsplan waarin een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen waardoor de bestemming kon worden omgezet in de bestemming ‘Verkeer – Verblijf’ mits dat was ten behoeve van het realiseren van doorsteken en verbindingen voor langzaamverkeersverbindingen. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 2.4.5 dat het in beginsel niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening om in een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid op te nemen die bestemmingen mogelijk maakt die pas na afloop van de planperiode van tien jaar zullen worden verwezenlijkt. Het is echter niet aannemelijk gemaakt dat de aanleg van de langzaamverkeersverbinding niet binnen de planperiode zal kunnen plaatsvinden. Het mag duidelijk zijn dat hier sprake is van enige spanning met de uitspraken van 16 april 1996 en 21 juli 2010 (bij welke laatste werd in het bestreden projectbesluit geregeld dat de bestemming ‘Verkeer en Verblijf’ uit het bestemmingsplan wijzigt in ‘Verkeer’) aangezien de vraag opgeworpen kan worden of de langzaamverkeersverbinding wel ruimtelijk relevant is. De Afdeling oordeelt slechts dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene langzaamverkeersverbinding noodzakelijk is, omdat deze zorg draagt voor een goede ontsluiting van de in het plan voorziene te ontwikkelen woonwijken. Uit deze jurisprudentie mag overigens niet te snel de conclusie getrokken worden dat verkeersmaatregelen niet gewaarborgd mogen worden in een bestemmingsplan aangezien deze ruimtelijke relevantie missen. Zo heeft Nijmeijer in zijn noot bij de bovengenoemde uitspraak van 13 juli 2011 opgemerkt dat ruimtelijke relevantie en daarmee het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ een rekbaar begrip is. Wel lijkt het mij dat uit de bovenstaande jurisprudentie is af te leiden dat de rijsnelheid niet in een bestemmingsplan verzekerd mag worden. Overigens moet ook hierop weer een nuance aangebracht worden. Koeman haalt in een artikel over duurzaamheid de uitspraak over het bestemmingsplan Maasvlakte 2 aan. In de planvoorschriften was bepaald dat het bouwen op de gronden alleen mocht plaatsvinden wanneer besluiten van kracht waren tot beperking van de vaarsnelheid van binnenvaartschepen, verkeersbesluiten van kracht waren tot wering van vrachtauto’s zonder schone dieselmotor en feitelijk op bepaalde plaatsen schermen ter verbetering van de luchtkwaliteit waren geplaatst. De Afdeling geeft er geen blijk van dergelijke voorwaardelijke verplichtingen in een bestemmingsplan niet acceptabel te achten, aldus Koeman.

3.3. Uit de jurisprudentie volgt dat de rijsnelheid van motorvoertuigen niet in een bestemmingsplan vastgelegd kan worden aangezien verkeersmaatregelen niet ruimtelijk relevant zijn. Daarnaast geldt voor wegen met een rijsnelheid van 30 km/uur geen geluidszone. Overigens betekent dit niet dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening onder omstandigheden desondanks ook bij die rijsnelheid een akoestisch onderzoek uitgevoerd moet worden. Hoewel de rijsnelheid niet geborgd kan worden in een bestemmingsplan, betekent dat niet dat in een beroepsprocedure tegen een bestemmingsplan niet aangevoerd kan worden dat geenszins vaststaat dat de betreffende weg een rijsnelheid van 30 km/uur zal krijgen (of een andere rijsnelheid waarvan wordt uitgegaan in een akoestisch onderzoek). In een uitspraak van 6 mei 2004 hebben het college van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten het standpunt ingenomen dat geen akoestisch onderzoek nodig is omdat de betreffende kern als 30 km/uur-zone zal worden ingericht. De Afdeling volgt hen echter niet en overweegt dat een besluit tot daadwerkelijke instelling van die zone nog niet is genomen en daarmee onduidelijk is of de geluidhinder vanwege de wegen ter plaatse van de voorziene woning tot een aanvaardbaar niveau beperkt blijft. In de vervolguitspraak in voorlopige voorziening heeft verweerder zich weer op het standpunt gesteld dat geen akoestisch onderzoek is vereist nu het gemeentebestuur heeft besloten de maximumsnelheid tot 30 km/uur te beperken. Het gemeentebestuur heeft voorafgaand aan de vaststelling van het plan een verkeersbesluit genomen waarbij de betreffende locatie is aangewezen als zone waarin een maximumsnelheid van 30 km/uur geldt. Onder omstandigheden kan bij de voorbereiding van een plan dat betrekking heeft op gronden langs een weg waarvoor een maximumsnelheid van 30 km/uur is ingesteld, in verband met de vereiste belangenafweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening, het verrichten van een akoestisch onderzoek vereist zijn. Van dergelijke omstandigheden is in dit geval niet gebleken. Het wegprofiel zal worden aangepast aan de ingestelde maximumsnelheid en het aantal verkeersbewegingen is niet zo groot dat ondanks de maximumsnelheid een aanzienlijke geluidsbelasting is te verwachten. De Voorzitter is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het verrichten van een akoestisch onderzoek in dit geval niet is vereist. Dit oordeel is in de bodemprocedure bevestigd. Hoewel laatstelijk in De Centrale As-uitspraak is bevestigd dat de rijsnelheid niet in een bestemmingsplan vastgelegd kan worden, is het naar mijn mening nog steeds mogelijk om in een beroepsprocedure tegen een bestemmingsplan overeenkomstig de uitspraak van 6 mei 2004 en de uitspraak inzake bestemmingsplan Maasvlakte 2 vraagtekens te zetten bij de rijsnelheid waarvan is uitgegaan in dat plan. Dit geldt zowel voor het geval waarbij het uitgangspunt is dat de rijsnelheid 30 km/uur is waarmee er geen geluidszone is bij de weg als bij iedere andere (hogere) snelheid. Dat is ook niet in strijd met de Centrale As-uitspraak, aangezien blijkens die uitspraak de appellante alleen beroepsgronden had aangevoerd tegen de voorgenomen rijsnelheid van 100 km/uur. Uit die uitspraak is niet af te leiden dat appellante ook heeft aangevoerd dat geenszins zeker is dat de rijsnelheid ook 100 km/uur zal zijn. Daarbij geldt overigens wel een beperking voor zover het gaat om wegen met een rijsnelheid van 30 km/uur. De Afdeling heeft in onder andere uitspraken van 1 oktober 2008 en 1 september 2010 overwogen dat een redelijke wetsuitleg ertoe leidt dat aan de voorwaarden voor het aannemen van een uitzondering als bedoeld in art. 74 lid 2 aanhef en onder b WGH ook is voldaan indien de maximumsnelheid van 30 km/uur weliswaar nog niet geldt ten tijde van de vaststelling van het plan, maar tot het instellen daarvan door het bevoegd gezag al wel is besloten.

3.4. In art. 3.3.1 lid 1 onder b Bro is bepaald dat voor zover de uitvoering van de WGH zulks vereist, het bestemmingsplan de functie van de voornaamste wegen, alsmede het dwarsprofiel of het aantal rijstroken daarvan dan wel de as van de weg waarmee is gerekend, bedoeld in art. 74 WGH, aangeeft. In de nota van toelichting is aangegeven dat de functie, het dwarsprofiel en het aantal rijstroken vastgelegd moeten worden en dat deze een belangrijk gegeven zijn voor de te verwachten verkeersintensiteit op de weg. Weliswaar kan de rijsnelheid in het bestemmingsplan niet bindend vastgelegd worden (zie de par. 3.2), maar wanneer de functie en/of het dwarsprofiel van de weg in het bestemmingsplan wordt vastgelegd, dan zou daaruit de betreffende rijsnelheid afgeleid kunnen worden. Ten aanzien van het dwarsprofiel kan daarbij de kanttekening geplaatst worden dat deze gedimensioneerd kan worden voor een hogere rijsnelheid dan dat daarop daadwerkelijk gereden zal mogen worden. Dit kan omwonenden echter niet schaden aangezien zij bij een lagere rijsnelheid zoals deze wordt vastgelegd in een verkeersbesluit vermoedelijk minder geluidsoverlast zullen ondervinden. Ten aanzien van de functie van de weg is het maar de vraag in hoeverre daaruit de rijsnelheid afgeleid kan worden. Wanneer de functie wordt vastgelegd in de vorm van bijvoorbeeld een provinciale weg of een snelweg dan kan daaraan de te verwachten rijsnelheid gekoppeld worden. Dit zou naar mijn mening op gespannen voet kunnen staan met de bovengenoemde uitspraken uit paragraaf 3.2, meer in het bijzonder de uitspraak van 16 april 1996 waarin de Afdeling overwoog dat in een bestemmingsplan niet vastgelegd mag worden dat een weg is afgesloten voor doorgaand verkeer (een functieomschrijving). Het lijkt er echter op dat ‘de functie’ van de weg als bedoeld in art. 3.3.1 lid 1 onder b Bro uitgedrukt wordt in het aantal voertuigen per etmaal, hetgeen dus geen betrekking heeft op de rijsnelheid. Uit de jurisprudentie is af te leiden dat als niet aan die bepaling wordt voldaan, dit kan leiden tot een vernietiging van het bestemmingsplan. Onder omstandigheden kan echter aan de eisen uit die bepaling worden voldaan als op een andere wijze deze informatie in het bestemmingsplan is vastgelegd. In art. 74 WGH wordt de breedte van een geluidszone gekoppeld aan het aantal rijstroken en aan de situering in stedelijk dan wel buitenstedelijk gebied. Deze geluidszones gelden niet voor wegen die gelegen zijn binnen een als woonerf aangeduid gebied en wegen waarvoor een maximumsnelheid van 30 km/uur geldt. Dat is een probleem aangezien zowel het aanduiden van een gebied als woonerf als het vastleggen van een maximumsnelheid verkeersmaatregelen zijn, die dus in beginsel niet ruimtelijk relevant zijn en dus niet in een bestemmingsplan juridisch bindend vastgelegd mogen worden. Aangezien de rijsnelheid niet juridisch bindend in het bestemmingsplan vastgelegd mag worden, kan betoogd worden dat daarmee dus ook niet in het bestemmingsplan vastligt of überhaupt sprake is van geluidszones. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan dit geregeld worden door daarin op te nemen dat bepaalde hoogst toelaatbare geluidwaarden in acht moeten worden genomen dan wel door hogere waarden vast te stellen. De WGH schrijft voor dat een eventuele hogere waarde moet zijn verleend vóór de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad.

4. Geluidsmaatregelen gewaarborgd in het bestemmingsplan of een complementaire overeenkomst

4.1. Hieronder zal een overzicht gegeven worden van recente jurisprudentie met betrekking tot de waarborging van geluidsmaatregelen in een bestemmingsplan of complementaire overeenkomst voor zover dit in het kader van wegen interessant is. Daarbij wordt ook de jurisprudentie behandeld inzake industrie naast woningbouw voor zover dit inzicht geeft in de vergelijkbare waarborging van geluidsmaatregelen tussen wegen en geluidsgevoelige objecten (bijv. geluidsschermen en isolatie woningen). Natuurlijk hoeft niet alleen gekozen te worden voor fysieke maatregelen, bijvoorbeeld in de vorm van ZOAB of geluidsschermen, maar kan ook borging plaatsvinden door in de planregels op te nemen dat de geluidswaarden ten gevolge van een activiteit een bepaalde waarde niet te boven mogen gaan. Wanneer vervolgens een omgevingsvergunning nodig is voor de aanleg van de weg, dan wel een omgevingsvergunning voor een bouwwerk, dan zal getoetst moeten worden of die omgevingsvergunning gelet op die planregels wel verleend mag worden. Dit onderwerp zal niet verder behandeld worden. Ook wordt in dit artikel niet ingegaan op (het ontbreken van de waarborging van) een geluidbeheerplan en doelmatige ruimteverdeling bij industrieterreinen. De reden laat zich raden. Dit artikel gaat over waarborging van geluidsmaatregelen rond wegen. In de onderstaande twee paragraven wordt apart de jurisprudentie weergegeven voor zover het de waarborging van geluidsschermen/geluidsisolatie en de toepassing van ‘stil’ asfalt betreft.

4.2. In een uitspraak van ABRvS 16 maart 2011 voorziet het bestemmingsplan in de bouw van 26 appartementen in plaats van de in de vrijstelling en bouwvergunning voorziene 19 appartementen, en een bouwhoogte van een halve meter meer dan in het vergunde bouwplan was toegestaan. De Afdeling overweegt dat het bestemmingsplan afwijkt van de verleende vrijstelling en bouwvergunning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende onderbouwd waarom een goed woon- en leefklimaat bij de in het bestemmingsplan toegestane 26 appartementen kan worden voorzien en dat de bedrijfsvoering van de bakkerij door realisering van deze appartementen niet wordt gehinderd. De raad heeft erkend dat sprake is van een overschrijding van de aanvaardbare geluid- en geurbelasting vanuit de bakkerij op de voorziene appartementen. De raad heeft daarbij gesteld dat deze belasting kan worden beperkt door maatregelen te treffen bij de voorziene appartementen. De Afdeling stelt echter vast dat de uitvoering van deze maatregelen bij realisering van het plan niet is gewaarborgd. De raad heeft aangegeven dat in de verleende bouwvergunning een vliesgevel is opgenomen bij het appartementencomplex, ter voorkoming van een te hoge geluidbelasting op de eigenlijke gevel van dat complex. Hieruit volgt dat zonder het treffen van maatregelen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij de appartementen kan worden gerealiseerd vanwege de geluiduitstraling van de bakkerij. Nu het plan voor de gronden waarop de appartementen zijn voorzien evenwel geen planregel bevat op grond waarvan de geluidbelasting op de gevel van de appartementen is beperkt, wordt niet gewaarborgd dat ter plaatse van de appartementen sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, aldus de Afdeling. Ook in een uitspraak van 18 mei 2011 is niet in de planregels gewaarborgd dat daadwerkelijk geluidsisolerende maatregelen worden genomen. In die zaak zijn weliswaar in de planregels de maatregel om balkons waar nodig met afschermende glazen constructies uit te voeren en de maatregel om bij de geluidsbelaste gevel een extra geluidsisolatie toe te passen voor de woningen genoemd maar de Afdeling merkt op dat die planregels slechts als een bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders zijn geformuleerd. Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat het bestemmingsplan in samenhang met het stap 3-besluit en het uitwerkingsplan moet worden bezien, overweegt de Afdeling dat het stap 3-besluit niet ziet op de te nemen maatregelen maar uitsluitend op het vaststellen van hogere waarden en dat de toelichting bij het stap 3-besluit geen juridisch bindende betekenis toekomt. Nu het college van burgemeester en wethouders niet verplicht is om de in planregels genoemde maatregelen in het uitwerkingsplan op te nemen, zijn deze in zoverre vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Op deze wijze is immers de toepassing van de in het stap 3-besluit vermelde extra geluidisolerende maatregelen bij de uitvoering van het bestemmingsplan niet gegarandeerd, aldus de Afdeling. Een uitspraak van 22 december 2010 bevat een ander voorbeeld waarbij de realisatie van een geluidsscherm ten onrechte niet is gewaarborgd. Uit het akoestisch onderzoek bij die zaak blijkt dat aanvullende geluidsafschermende maatregelen moeten worden getroffen. Uit het akoestisch onderzoek blijkt voorts dat het geluidsafschermende scherm 2 meter hoog moet zijn om aan de geluidseisen van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (Barim) te voldoen. De raad heeft echter niet inzichtelijk gemaakt dat het treffen van de in het geluidsrapport voorgestane aanvullende akoestische maatregelen, bijvoorbeeld door het opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels, voldoende is verzekerd. De enkele bereidheid van het kinderdagverblijf om deze geluidsschermen te plaatsen of om de reeds bestaande muren langs de tuin van het perceel te verhogen tot een hoogte van 2 meter is niet voldoende, aldus de Afdeling. In een uitspraak van 17 november 2010 was ten onrechte niet in een bestemmingsplan gewaarborgd dat geluidsschermen worden opgericht rondom een loods ten behoeve van de bescherming van nieuwe bedrijfswoningen. De realisatie van een geluidsscherm langs een spoorlijn zal minder snel gewaarborgd moeten worden in een nieuw bestemmingsplan wanneer die spoorlijn in het voorliggende bestemmingsplan al als zodanig is bestemd en het nieuwe bestemmingsplan de oprichting van geluidswerende voorzieningen mogelijk maakt. Bij dit oordeel heeft voor de Afdeling een rol gespeeld dat bij vernietiging van het bestemmingsplan het voorliggende bestemmingsplan weer zal gaan gelden welke ook goederenvervoer over het spoor toelaat. Wanneer de geluidsschermen in de planregels van het bestemmingsplan gewaarborgd worden, moet overigens niet vergeten worden ook de hoogte van de geluidsschermen te waarborgen.

4.3. Ook is er een aantal uitspraken gedaan waarbij er discussie was of in het bestemmingsplan of anderszins gewaarborgd moest worden dat ‘stil’ asfalt (bijv. het welbekende ZOAB) toegepast wordt. In een uitspraak van 13 oktober 2010 heeft de Afdeling overwogen dat het voldoende is dat contractueel is vastgesteld dat op een weg ‘geluidreducerend’ asfalt wordt toegepast. In de zaak hadden appellanten betoogd dat onvoldoende is gewaarborgd dat het geluidreducerende asfalt daadwerkelijk zal worden aangelegd. De Afdeling overweegt daarop dat in het vaststellingsbesluit is opgenomen dat de aanleg van de laan en de aansluitingen worden uitgevoerd met het type stil asfalt als genoemd in het akoestisch onderzoek. Voorts is in de aannemersovereenkomst opgenomen dat een weg met stil asfalt zal worden uitgevoerd. Eveneens zijn afspraken gemaakt over de aanleg en de kwaliteit van het asfalt. Deze afspraken zijn vastgelegd in het bestek en de aannemersovereenkomst. De aanleg van het geluidreducerend asfalt is daarmee voldoende gewaarborgd, aldus de Afdeling. In die uitspraak acht de Afdeling voldoende aannemelijk dat bij de aanleg van een weg geluidsreducerend asfalt zal worden toegepast gelet op het feit dat de gemeente beheerder en opdrachtgever van een weg is. Deze uitspraak roept natuurlijk de vraag op in hoeverre ervan mag worden uitgegaan dat geluidsreducerend asfalt zal worden toegepast als bijvoorbeeld niet de gemeente maar Rijkswaterstaat, de provincie of het Rijk de wegbeheerder is (zie ook de handhaving van geluidproductieplafonds door de beheerder in hfdst. 5 van dit artikel). In de uitspraak inzake de Centrale As zijn geen aanwijzingen te vinden dat gewaarborgd moet worden dat geluidreducerend asfalt wordt toegepast. Overigens is het mogelijk dat ter onderbouwing dat geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare geluidsoverlast ter zitting door de raad wordt verklaard dat een ‘geluidstechnisch’ gunstiger wegdektype wordt toegepast dan waarmee in het verkeersrapport is gerekend.

4.4. Grosso modo kan uit de bovenstaande jurisprudentie wellicht de voorzichtige conclusie getrokken worden dat de Afdeling in het algemeen eerder eisen stelt aan de waarborging van geluidsschermen in het bestemmingsplan dan aan de toepassing van geluidsreducerend asfalt. Er is een aantal redenen te bedenken waarom dat het geval is. Een mogelijke reden kan zijn dat geluidsschermen een ruimtelijke uitstraling hebben en ruimtelijk relevant zijn terwijl de toepassing van het type wegdek dat niet is. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om als wegrestaurant succesvol een planschadeverzoek in te dienen indien een in een bestemmingsplan mogelijk gemaakt geluidsscherm het uitzicht op dat restaurant wegneemt. Overigens mogen de kosten van een geluidswal (en dus ook geluidsscherm) niet in mindering worden gebracht op de schade door waardevermindering wegens geluidsoverlast, omdat de geluidswal uitzichtverslechtering tot gevolg heeft. Een andere mogelijke reden voor dit verschil is dat het weg(dek) veelal in beheer is bij overheden, terwijl soms een geluidsscherm opgericht moet worden in gronden van derden. In de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan kan dan aan de orde komen of de grondeigenaar toestaat dat dit geluidsscherm wordt opgericht. Dit raakt de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan en zal dus in die procedure ‘getackeld’ moeten worden. Een weinig juridische reden – die overigens in twee richtingen kan worden uitgelegd – is dat geluidsreducerend asfalt in het algemeen een korte levensduur heeft en een hoge onderhoudslast. Daarnaast is algemeen bekend dat bepaalde typen ZOAB problemen opleveren in de winter aangezien het zout in de holten tussen het asfalt verdwijnt en bovendien door zwaar verkeer wordt kapot gereden. Met andere woorden, tijdens de planperiode van het bestemmingsplan kan het zijn dat het geluidsreducerend asfalt (meerdere malen) vernieuwd moet worden. Bij geluidsschermen zal dat niet het geval zijn. Ik vraag mij echter af of dat niet te meer reden is om bijvoorbeeld in een overeenkomst of de planregels van een bestemmingsplan te waarborgen dat ook bij vervanging geluidsreducerend asfalt wordt toegepast en dat niet – gelet op de nadelige eigenschappen – bij vervanging dichtasfaltbeton (DAB) of zelfs beton wordt toegepast voor de weg. Overigens merk ik ten overvloede op dat een geluidswal een inrichting kan zijn wanneer daarin afvalstoffen worden toegepast. Het kan geen kwaad daarmee reeds rekening te houden in de bestemmingsplanfase. Ook bij een wal geldt – net zoals bij een geluidsscherm – dat verplicht een maximale hoogte in het bestemmingsplan opgenomen moet worden.

5. Grootschalige aanpassing Wet geluidhinder: geluidproductieplafonds

5.1. Er is een grootschalige aanpassing van de WGH ophanden onder de noemer Swung (Samen Werken in de Uitvoering van Nieuw Geluidbeleid). Het betreft twee wetgevingstrajecten: 1. De invoering van geluidproductieplafonds voor de rijksinfrastructuur (Swung-1). Met de invoering van geluidproductieplafonds wordt de WGH en onderliggende regelgeving aangepast. De geluidsaspecten van de aanleg en wijziging van de rijksinfrastructuur zullen na inwerkingtreding van het wetsvoorstel zijn geregeld in hoofdstuk 11 Wm (Wet milieubeheer). De bepalingen van de WGH inzake de aanleg van nieuwe wegen en inzake reconstructie van wegen zullen niet langer gelden voor de rijksinfrastructuur. De huidige WGH hanteert het begrip ‘zone’ om de werking van de wet af te bakenen. De WGH is alleen van toepassing binnen de wettelijk aangeduide zone. Bij het tot stand komen van de WGH was het uitgangspunt dat buiten de zone overal aan de voorkeurswaarde is voldaan. De wetgever neemt thans het standpunt in dat dit voor wegverkeerslawaai inmiddels zeker niet meer klopt voor drukke rijkswegen. Woningen buiten de zone hebben daarom ten onrechte geen bescherming in het huidige stelsel. De nieuwe wet hanteert het begrip ‘zone’ niet, maar leidt ertoe dat alle geluidsgevoelige objecten boven de voorkeurswaarde in beschouwing worden genomen. Zo biedt het nieuwe systeem meer waarborgen voor de bescherming van woningen op wat grotere afstand van de infrastructuur. 2. Provinciale/gemeentelijke wegen en industrielawaai (Swung-2). Op deze decentraal beheerde wegen blijft de WGH van toepassing. Deze onderwerpen zullen onderdeel uitmaken van de volgende stap in de herziening van de geluidregelgeving. Hieronder zal alleen en slechts zeer summier worden ingegaan op de complexe materie van Swung-1. Overigens is in art. XI Invoeringswet geluidproductieplafonds een overgangsregeling opgenomen die inhoudt dat de WGH en de daarop gebaseerde regelgeving zoals deze gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing blijft op onder andere de volgende besluiten totdat deze onherroepelijk zijn geworden: a. het vaststellen en goedkeuren van een bestemmingsplan met toepassing van de WGH waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet; b. het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van art. 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo van een bestemmingsplan wordt afgeweken, waarvoor een aanvraag is ingediend voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet; c. het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting waarvoor de bekendmaking van het voornemen tot het indienen van een verzoek tot het vaststellen van die hogere waarde heeft plaatsgevonden voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet enz.

5.2. Wat is een geluidproductieplafond? De plafondsystematiek houdt globaal in dat er aan de weerszijden van de betrokken rijkswegen een keten van punten met maximale geluidwaarden, oftewel geluidproductieplafonds, komt te liggen. Geluidproductieplafonds leggen de bovengrens vast voor de geluidproductie van een weg. Daardoor ligt er ook een bovengrens vast voor de geluidsbelasting op alle geluidsgevoelige objecten die zich bevinden in de omgeving van een plafond. De plafonds moeten worden nageleefd door de beheerder van de weg. Daarmee kan het niet meer voorkomen dat eerder beoogde geluidsbelastingen worden overschreden. De hoogte van een geluidproductieplafond kan alleen worden gewijzigd na het doorlopen van een met waarborgen omklede procedure. Tegelijkertijd bieden de geluidproductieplafonds de beheerder van de weg een gewaarborgde geluidruimte om het belang van de mobiliteit te behartigen. De weg kan zich ontwikkelen zolang onder het plafond wordt gebleven en mede door het treffen van (bron)maatregelen kan de beheerder zorgen dat hij aan het plafond blijft voldoen. Bij de vaststelling van geluidproductieplafonds wordt aangehaakt bij de voorkeurswaarde en de maximale waarde uit art. 11.2 Wm. Afwijking van deze voorkeurswaarde geschiedt niet door middel van hogere waarden, maar in het kader van het plafondbesluit. De normering van de WGH is niet van toepassing. Inhoudelijk is er wel een verband omdat de voorkeurswaarde en de maximale waarde uit art. 11.2 zijn afgeleid van de voorkeurswaarden uit de WGH.

5.3. Het vaststellen en wijzigen van een geluidproductieplafond haakt niet meer aan bij het vaststellen of herzien van een bestemmingsplan, maar zal zijn grond vinden in de aanleg of wijziging van de weg zelf, dan wel in een verandering in het gebruik van de weg (zoals een toename van het verkeer). Er worden geen hogere waarden meer vastgesteld en de regels voor de reconstructie van een weg zijn niet meer van toepassing. De toepasselijkheid van de Tracéwet blijft daarentegen ongewijzigd. Dit brengt mee dat de afstemming tussen het plafondbesluit enerzijds en de ruimtelijke aspecten anderzijds straks veelal gestalte zal krijgen in het kader van de tracéprocedure. Het bovenstaande betekent een wijziging van de bijzondere bepalingen in de WGH voor het geval de Tracéwet van toepassing is. Het besluit tot vaststelling en wijziging van de geluidproductieplafonds zal onderdeel gaan uitmaken van de tracéprocedure. Dit wordt geregeld in de Invoeringswet geluidproductieplafonds. Overigens is er wel een koppeling met het bestemmingsplan voor zover het de geluidsmaatregelen betreft. Art. 11.43 Wm ziet op de ruimtelijke inpassing van fysieke geluidbeperkende maatregelen. Dit artikel biedt een bijzondere voorziening voor het geval het geluidproductieplafond is gebaseerd op nog te treffen (fysieke) geluidbeperkende maatregelen, waarvan de aanleg niet is voorzien in het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voor zover nodig geldt het besluit voor de uitvoering van de maatregelen als een omgevingsvergunning wegens het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Er is dus maar één besluit in één procedure. Aan het besluit liggen vooral efficiencyoverwegingen ten grondslag. Uit art. 11.43 Wm volgt dat het nemen van een besluit tot vaststelling van een geluidproductieplafond automatisch (van rechtswege) mede geldt als een planologisch besluit. Nog aardig om te vermelden is dat in art. 1.49 Wm is bepaald dat een besluit genomen kan worden om een geluidproductieplafond zodanig te wijzigen dat een geluidsgevoelig object vanwege een weg bij volledige benutting van dat plafond een geluidsbelasting ondervindt die de maximale waarde overschrijdt. Daartoe zullen eerst alternatieven moeten zijn overwogen voordat art. 11.49 Wm wordt toegepast zoals volgt uit art. 11.50 lid 1 Wm. Een zeer interessant alternatief in relatie tot de hierboven geschetste complementaire overeenkomst is dat in art. 11.50 lid 1 aanhef en onder a Wm wordt gesproken over ‘een minnelijke overeenkomst met de rechthebbende over 1. het nemen van bouwkundige maatregelen met betrekking tot een geluidsgevoelig object of een wijziging van de bestemming of functie van het geluidsgevoelige object, tegen vergoeding van de kosten daarvan, of 2. de aankoop van het geluidsgevoelige object. Onder b van lid 1 van die bepaling wordt gesproken over het treffen van andere maatregelen tot verlaging van de geluidsbelasting dan geluidsbeperkende maatregelen. In de memorie van toelichting is aangegeven dat in art. 11.50 Wm geen zelfstandige grondslag wordt geschapen voor het treffen van verkeersmaatregelen. De verkeersmaatregelen worden gebaseerd op de Wegenverkeerswet 1994.

6. Tot slot

6.1. Hoewel er het nodige geprocedeerd wordt over de vraag in hoeverre de voorgenomen geluidsmaatregelen bij een weg al dan niet in het bestemmingsplan dan wel op andere wijze gewaarborgd moeten worden, vindt in weinig bestemmingsplanprocedures discussie plaats over de vraag of in de akoestische onderzoeken wel wordt uitgegaan van de juiste maximumrijsnelheid op de wegen. Natuurlijk begrijp ik dat de rijsnelheid in het kader van het stelsel van de Wegenverkeerswet geregeld dient te worden en blijkens de jurisprudentie deze niet ruimtelijk relevant is, maar dat doet er niets aan af dat die rijsnelheid een grote invloed heeft op de geluidshinder die wel in het kader van de bestemmingsplanprocedure onderzocht moet worden. Hoe hoger de snelheid des te hoger de geluidsoverlast, waarbij afhankelijk van de gereden snelheid het motorgeluid dan wel het bandengeluid maatgevend is. Overigens moet bovenstaande opmerking wel geplaatst worden in het perspectief dat de ‘functie van de voornaamste wegen’ in het bestemmingsplan wel vastgelegd moet worden (art. 3.3.1 lid 1 onder b Bro). Daarmee wordt de bron van het geluid over de band van de verkeersintensiteit en de functie van de weg beperkt maar de maximale geluidshinder zelf wordt dus niet in het bestemmingsplan gewaarborgd. Ook geldt dat de WGH voorschrijft dat een eventuele hogere waarde moet zijn verleend vóór de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeenteraad. Wellicht dat in lijn met de uitspraak van 1 februari 2012 – waarbij de Afdeling voldoende aannemelijk acht dat bij de aanleg van een weg geluidsreducerend asfalt zal worden toegepast gelet op het feit dat de gemeente beheerder en opdrachtgever van een weg is – ook de Afdeling aannemelijk acht dat de gemeente alsnog een verkeersmaatregel neemt overeenkomstig de eerder aangenomen maximumrijsnelheid. De Vries heeft in zijn noot bij de uitspraak van 16 april 1996 echter al aangehaald dat in die procedure een ander toetsingskader geldt en niet gekeken moet worden naar een goede ruimtelijke ordening. Gelet op de uitspraak van 6 mei 2004 zou ik het zo gek nog niet vinden als omwonenden zich in de procedure tegen een bestemmingsplan kritisch opstellen ten aanzien van de aangenomen rijsnelheid en niet zonder meer overgenomen wordt dat die aanname in (het akoestisch onderzoek bij) het bestemmingsplan klopt. In dat kader kan ook verwezen worden naar de uitspraak bij het bestemmingsplan Maasvlakte 2.

6.2. Het lijkt erop dat infrastructuur, geluid en ruimtelijke ordening behandeld zullen worden in de beoogde Omgevingswet. Zo is het de bedoeling dat onder andere de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, Tracéwet, Wabo, Wet beheer rijkswaterstaatswerken, Wet geluidhinder en de Wet ruimtelijke ordening geïntegreerd gaan worden in die Omgevingswet. Daarnaast is het de bedoeling dat onder andere de volgende wetten mogelijk later al dan niet gedeeltelijk in die Omgevingswet worden geïntegreerd: Lokaalspoor- en Tramwegwet/Wet lokaal spoor, Spoorwegwet, Spoorwegwet 1875, Waterstaatswet 1900, Wegenwet, Wet aanvullende regels wegtunnels, Wet bereikbaarheid en mobiliteit, Wet herverdeling wegenbeheer en Wet luchtvaart. Het mogelijke duidelijk zijn dat gelet op het aantal wetten dat geïntegreerd moet worden de Omgevingswet vooralsnog ‘toekomstmuziek’ is. Alleen al het voornemen het bestemmingsplan af te schaffen en te vervangen door een omgevingsverordening roept veel weerstand op en dat terwijl dat dit in verhouding tot deze gehele wetgevingsoperatie een relatief klein onderwerp is. Bovendien lijkt het hier slechts om een nieuw etiket te gaan. Een ‘bundeling’ van wetten is bovendien nog geen daadwerkelijke integratie. De Wabo met de verschillende toetsingskaders voor de verschillende activiteiten is daarvan een voorbeeld. Voor zover mij bekend zal overigens ook in de Omgevingswet geen integratie van toetsingskaders plaatsvinden. Hoewel de ambtenaren vermoedelijk gewoon doorwerken aan deze nieuwe wet ondanks de val van het kabinet, verdient voor dit moment met name de beoogde inwerkingtreding van Swung-1 onze aandacht voor zover het geluid betreft.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Hij bedankt dr. J.W. van Zundert voor het meelezen. Dit artikel is afgerond op 22 mei 2012.