In deze uitspraak gaat het om de verhouding tussen artikel 8.4, lid 3, Wm (bestaande rechten) en artikel 8.10, lid 3, Wm (weigering milieuvergunning wegens strijd met het bestemmingsplan) in het kader van een aangevraagde revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, lid 1, Wm.

Appellante heeft bij het college van burgemeester en wethouders van Leerdam (verweerder) een revisievergunning aangevraagd voor een inrichting voor het houden van vleeskuikens en vleeskalveren. Verweerder heeft bij besluit d.d. 29 april 2009 de revisievergunning geweigerd, omdat de tweede bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan ‘Leerdam landelijk gebied 1982’. Appellante heeft in beroep bij de Afdeling aangevoerd dat verweerder de revisievergunning ten onrechte heeft geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan nu deze bedrijfswoning als onderdeel van de inrichting reeds is vergund geweest in een milieuvergunning d.d. 28 juni 2000 en dat deze derhalve valt onder de bestaande rechten.

Bestaande milieurechten

Ingevolge artikel 8.4, lid 3, Wm kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer.

Om de omvang van de bestaande rechten te bepalen is, gelet op artikel 8.4, lid 3, Wm, de eerder vergunde situatie bepalend en niet de feitelijk bestaande situatie die niet in overeenstemming is met de vergunning (ABRvS 19 maart 2008, zaaknummer 200703562/1, M en R 2008/78, r.o. 2.2.2 (m.nt. HvR), en r.o. 2.2.3 van de onderhavige uitspraak d.d. 7 april 2010). Uit rechtsoverweging 2.7.2 van de uitspraak d.d. 19 maart 2008 volgt dat aan het feit dat aan de eerder verleende vergunning rechten kunnen worden ontleend, niet betekent dat bij het opnieuw vergunnen daaraan geen eisen gesteld kunnen worden. Bestaande rechten hebben betrekking op de eerder vergunde activiteiten en niet op de milieubelasting daarvan (ABRvS 24 maart 2010, zaaknummer 200902865/1/M1, r.o. 2.2.3 en ABRS 30 juli 2008, zaaknummer 200705901/1, r.o. 2.3.6). Deze rechten gelden in beginsel niet voor een in een eerdere vergunning neergelegd beschermingsniveau (ABRvS 12 december 2007, zaaknummer 200701778/1, r.o. 2.4.3). De bestaande rechten kunnen overigens niet door een splitsing van een inrichting worden verdubbeld. Hooguit kunnen de bestaande rechten worden verdeeld in de te verlenen revisievergunningen voor de twee nieuwe inrichtingen (ABRvS 13 oktober 2004, zaaknummer 2004009731/1, AB 2005/153, r.o. 2.5.1 (m.nt. M.P. Jongma).

In de te verlenen revisievergunning zullen de bestaande rechten in beginsel gerespecteerd moeten worden. Dit betekent dat de te verlenen revisievergunning niet tot gevolg mag hebben dat de reeds vergunde activiteiten onmogelijk worden gemaakt (ABRvS 16 april 2008, zaaknummer 200707316/1, r.o. 2.5.3).

Bestaande rechten versus strijd met het bestemmingsplan

In het verleden zijn veel milieuvergunningen verleend ondanks strijd met het vigerende bestemmingsplan. Op 1 juli 2008 is echter artikel 8.10, lid 3, Wm in werking getreden waarin is aangegeven dat de milieuvergunning kan worden geweigerd wegens strijd met onder andere het bestemmingsplan. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2006/07, 30938, nr. 3, p. 16) is aangegeven dat dit artikel is genomen naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede. De wetgever had besloten dat de afstemming tussen milieuvoorschriften, het bestemmingsplan en bouwregelgeving moest worden verbeterd en dat het daarom mogelijk moet kunnen zijn een milieuvergunning te weigeren wegens strijd met een bestemmingsplan. Daartoe wordt opgemerkt dat de Wet milieubeheer zodanig zal worden aangepast dat expliciet wordt bepaald dat milieubelastende activiteiten in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer mede getoetst kunnen worden op de consequenties daarvan voor de kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving. Het vestigen of in stand houden van bestaande milieubelastende bedrijven nabij woonwijken moet voorkomen kunnen worden dan wel dient de mogelijkheid te bestaan in dat kader bepaalde voorschriften aan de milieuvergunning te verbinden.

In ABRvS 27 mei 2009, zaaknummer 200806366/1/M2, AB 2010/40, r.o. 2.3.2 (m.nt. A.B. Blomberg) en ABRvS 14 oktober 2009, zaaknummer 200901446/1/M2, AB 2010/41, r.o. 2.6.1, heeft de Afdeling overwogen dat het bestuursorgaan gelet op artikel 8.10, lid 3, Wm de bevoegdheid heeft de gevraagde milieuvergunning te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. Er is geen sprake van een verplichting daartoe. De Afdeling oordeelt in rechtsoverweging 2.2.4 van de uitspraak d.d. 7 april 2010 echter dat artikel 8.10, lid 3, Wm niet de mogelijkheid geeft in weerwil van bestaande milieurechten als bedoeld in artikel 8.4, lid 3, Wm de milieuvergunning te weigeren. In deze rechtsoverweging wordt geen enkel voorbehoud gemaakt ten aanzien van het behoud van de bestaande milieurechten ten opzichte van de consequenties voor de ruimtelijke leefomgeving.

Voor het doorbreken van bestaande rechten kan overigens wel aanleiding bestaan wanneer de inrichting ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt als bedoeld in artikel 8.25, lid 1, onder a, Wm. Overigens kan pas tot intrekking van de milieuvergunning worden overgegaan wanneer het aanbrengen van beperkingen of een wijziging van de milieuvergunning geen oplossing biedt (artikel 8.23 Wm). Aangezien artikel 8.25, lid 1, onder a, Wm slechts de mogelijkheid biedt de milieuvergunning in te trekken wegens ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu, lijkt het erop dat dit artikel geen oplossing biedt wanneer bij een aangevraagde revisievergunning de bestaande milieurechten slechts ontoelaatbare nadelige gevolgen hebben op de kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving en niet op het milieu. Mogelijk kan dit probleem opgelost worden door bij het opnieuw vergunnen eisen te stellen die de gevolgen van de bestaande rechten op de kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving beperken overeenkomstig rechtsoverweging 2.7.2 van de uitspraak d.d. 19 maart 2008.

Motiveringsvereiste bij strijd met het bestemmingsplan

De vraag is in hoeverre het bevoegd bestuursorgaan dient te motiveren waarom een aangevraagde revisievergunning wordt verleend in verband met bestaande rechten ondanks strijd met het bestemmingsplan. In ABRvS 16 december 2009, zaaknummer 200809265/1/M1, r.o. 2.5.6, had de Afdeling overwogen dat het bestuursorgaan bij de uitoefening van de bij artikel 8.10, lid 3, Wm toegekende discretionaire bevoegdheid — bij verlening van de milieuvergunning ondanks strijd met het bestemmingsplan — niet kan volstaan met de motivering dat door verlening van de vergunning niet een dermate nadelige invloed op de kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving ontstaat dat de vergunning moest worden geweigerd. Deze bepaling gaat er immers vanuit dat — ondanks dat de nadelige gevolgen voor het milieu zich niet verzetten tegen de verlening van de gevraagde milieuvergunning — desalniettemin de nadelige gevolgen voor de kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving zodanig kunnen zijn dat voor het bevoegd bestuursorgaan, bij afweging van dat belang tegenover de andere betrokken belangen, aanleiding bestaat de gevraagde milieuvergunning te weigeren. Aangezien in die zaak een dergelijke afweging onvoldoende inzichtelijk was gemaakt, oordeelde de Afdeling dat sprake was van strijd met het motiveringsbeginsel.

Na lezing van rechtsoverweging 2.2.4 van de uitspraak d.d. 7 april 2010 doet zich de vraag voor of in de ogen van de Afdeling überhaupt nog het belang van de bestaande milieurechten afgewogen dient te worden tegen de gevolgen voor de kwaliteit van de ruimtelijke leefomgeving bij strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling heeft in de uitspraak immers ondubbelzinnig aangegeven dat de bestaande rechten gerespecteerd moeten worden ondanks strijd met het bestemmingsplan. Dit kan mogelijk verklaard worden door het wegvallen van een aan artikel 8.10, lid 3, Wm gelijk gestelde bepaling onder de Wabo zoals hieronder uiteengezet.

Wabo

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. In artikel 2.6, lid 3, van de Wabo is een vergelijkbare bepaling opgenomen als bedoeld in artikel 8.4, lid 3, Wm. In dit artikel is aangegeven dat het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet anders kan wijzigen dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of artikel 2.33 Wabo. Deze artikelen zijn niet één op één overgenomen uit afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer waarnaar in artikel 8.4, lid 3, Wm wordt verwezen als uitzondering op de bestaande rechten. Ten aanzien van artikel 2.6 Wabo is in de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2006/07, 30844, nr. 3, p. 100–101) aangegeven dat de mogelijkheid van een revisievergunning is ontleend aan de Wet milieubeheer en dat beoogd is de huidige praktijk met betrekking tot dat instrument te continueren. In de Memorie van Toelichting wordt niet specifiek ingegaan op de gehoudenheid aan de bestaande rechten. Ook wordt niet ingegaan op de vraag of die bestaande rechten uit eerder verleende omgevingsvergunningen zijn beperkt tot revisievergunningen.

Een ander aandachtspunt is dat bij inwerkingtreding van de Wabo de weigeringsgrond van artikel 8.10, lid 3, Wm is vervallen zoals mw. prof. mr. dr. A.B. Blomberg in haar noot (AB 2010/40) reeds opmerkte. Het toetsingskader voor de verlening van een omgevingsvergunning voor het oprichten of in werking hebben van een inrichting is opgenomen in artikel 2.14 Wabo. Noch in dat artikel noch in een ander artikel van de Wabo wordt in deze weigeringsgrond voorzien. In punt 4 van haar noot is omschreven op welke wijze onder de Wabo de vergunningverlening verloopt.

Tot slot

De uitspraak d.d. 7 april 2010 ligt in de lijn met de bestaande jurisprudentie inzake artikel 8.4, lid 3, Wm en artikel 8.10, lid 3, Wm. Artikel 8.4, lid 3, Wm wordt in de praktijk zeer strikt uitgelegd. Zelfs wanneer verlening van de revisievergunning schadelijke gevolgen heeft voor het milieu, dan nog dienen zo veel mogelijk de bestaande rechten gerespecteerd te worden. De Afdeling heeft daarentegen ten aanzien van artikel 8.10, lid 3, Wm overwogen dat deze weigeringsgrond van de milieuvergunning een bevoegdheid en geen verplichting is. Het zou onlogisch zijn wanneer het zware gewicht dat wordt toegekend aan bestaande rechten bij een aangevraagde revisievergunning opzij gezet kan worden wegens strijd met het bestemmingsplan, hetgeen een discretionaire bevoegdheid is. Uit de onderhavige uitspraak is af te leiden dat deze discretionaire bevoegdheid ex artikel 8.10, lid 3, Wm wegvalt. Wellicht was deze uitspraak een voorbode van de Wabo waarin een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 8.10, lid 3, Wm niet is opgenomen.

De vraag is in hoeverre onder de Wabo de bestaande (milieu)rechten gerespecteerd moeten worden. Aangezien in artikel 2.6, lid 3, Wabo in algemene bewoordingen is aangegeven dat het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunning ontleende, niet kan wijzigen, is het de vraag hoe de Afdeling zal oordelen indien in procedures aangevoerd wordt dat het bevoegd gezag ten onrechte geen rekening heeft gehouden met rechten voortvloeiend uit eerder verleende omgevingsvergunningen, niet zijnde ‘milieuvergunningen’ dan wel ‘milieurechten’.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.