1. Uit artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder a, Wabo volgt dat in beginsel een omgevingsvergunning is vereist voor het bouwen van een ‘bouwwerk’. Noch in de Wabo noch in de Woningwet (Wonw) is gedefinieerd wat wordt verstaan onder een bouwwerk. Voor de uitleg van het begrip bouwwerk kan blijkens de jurisprudentie aansluiting worden gezocht bij de omschrijving in de modelbouwverordening. Daaruit volgt dat een object een bouwwerk is als aan drie cumulatieve criteria is voldaan: 1. een constructie 2. van enige omvang, die 3. plaatsgebonden is. Uit rechtsoverweging (r.o.) 3.1 is af te leiden dat volgens de Afdeling alleen deze criteria van belang zijn voor de vraag of een object een bouwwerk is en dat ‘andere redenen’ niet van belang zijn. In deze zaak gaat het om de vraag of een paalmatras een constructie is. In r.o. 1 is omschreven wat een paalmatras is.

2. In de internetconsultatieversie van de Invoeringswet Omgevingswet is de omgevingsvergunning voor bouwen gesplitst. Voor een bouwplan kan op grond van artikel 5.1 lid 1, aanhef en onder a, Omgevingswet een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactviteit (toetsing aan het omgevingsplan, de opvolger van het bestemmingsplan) zijn vereist. Daarnaast kan het zijn dat op grond van lid 2, aanhef en onder a, van die bepaling een omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit (toetsing aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), de opvolger van het Bouwbesluit 2012) is vereist. In artikel 12.1 lid 1, aanhef en onder a, Omgevingswet komt tot uitdrukking dat de bouwactiviteit is gesplitst in: ‘een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen (technische, PdH) bouwactiviteit of een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit’. Zie A.G.A. Nijmeijer, ‘Een nieuwe opzet voor de omgevingsvergunning voor bouwen in de Omgevingswet? Eenvoudiger gezegd dan gedaan’, BR 2016/56 (p. 379), P.M.J. de Haan, ‘Aandachtspunten bij de preventieve toetsing aan bouwtechnische voorschriften onder de Omgevingswet’, TBR 2017/22 (p. 109), F. Brouwer & B. Rademaker, ‘Een nieuwe opzet van de vergunningplicht voor bouwwerken in de Omgevingswet’, TBR 2017/39 (p. 219-223), en M.M. van Driel, ‘Een nieuwe opzet voor een vergunningplicht voor bouwactiviteiten: hoe zit het met de rechtsbescherming?’, BR 2017/37 (p. 244-246). In de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet is een bouwactiviteit gedefinieerd als: ‘activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk’. De bouwactiviteit moet dus feitelijk worden uitgelegd als het bouwen van een bouwwerk. Deze behelst meer dan de technische bouwactiviteit als bedoeld in artikel 5.1 lid 2, aanhef en onder a, Omgevingswet, zoals ook volgt uit artikel 12.1 lid 1, aanhef en onder a, van die wet. Voorts is in die bijlage een definitie opgenomen voor een bouwwerk: ‘constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties.’

De memorie van toelichting bij de Omgevingswet vermeldt dat is aangesloten bij de omschrijving die is opgenomen in de modelbouwverordening (Kamerstukken II 2013/14, 33962, 3, p. 616). De geldende jurisprudentie over wat een bouwwerk is, blijft van toepassing. Ook onder de Omgevingswet gelden dus de drie cumulatieve criteria. Zie voor meer informatie over de definitie van een bouwwerk onder de Omgevingswet ook F. Brouwer en B. Rademaker, ‘Een nieuwe opzet van de vergunningplicht voor bouwwerken in de Omgevingswet’, TBR 2017/39 (p. 219).

3. Het is onduidelijk wat moet worden verstaan onder het criterium ‘constructie’. Uit de geldende indieningsvereisten voor een omgevingsvergunning kan worden afgeleid dat de wetgever ervan uitgaat dat een bouwwerk ‘constructieve delen’ heeft. In of bij de aanvraag moet de vergunningaanvrager een schriftelijke toelichting op ‘het ontwerp van de constructies’ verstrekken. Dit volgt uit artikel 2.2 lid 1 van de Regeling omgevingsrecht (de Mor). De wetgever gaat er daarbij van uit dat een bouwwerk een ‘hoofdlijn van de constructie’ omvat dan wel een ‘constructieprincipe’ heeft (artikel 2.7 lid 1 Mor). Een bouwconstructie is in artikel 1.1 lid 1 Bouwbesluit 2012 gedefinieerd als: ‘onderdeel van een bouwwerk dat bestemd is om belasting te dragen’. Bijlage I bij artikel 1.1 Bbl bepaalt dat een bouwconstructie is: ‘onderdeel van een bouwwerk voor het dragen van belastingen’. Een bouwwerk moet bestand zijn tegen de daarop rustende krachten en de bouwconstructie mag gedurende de ontwerplevensduur niet bezwijken als gevolg van de daarop rustende belastingcombinaties, zoals voortvloeit uit artikel 2.1-2.3 Bouwbesluit 2012. Ook uit artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (het Bor) lijkt te volgen dat een bouwwerk een draagconstructie moet hebben. In de memorie van antwoord bij de Wonw 1992 is een draagconstructie gedefinieerd als ‘het dragende gedeelte van de constructie van een bouwwerk, waarvan het bezwijken niet alleen leidt tot instorten van de direct op dat gedeelte rustende bouwdelen, doch ook tot het instorten van andere bouwdelen’, zie Kamerstukken II 1988/89, 20066, 9, p. 74. In ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3277, overweegt de Afdeling dat deze beperkende definitie van een draagconstructie (waarbij bij falen ook andere bouwdelen instorten) niet geldt onder het Bor. De verplaatsing van een kolom waarop het dak rust, is een verandering van de draagconstructie als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, onder a, bijlage II Bor, aldus de Afdeling. In punt 5 zal worden uiteengezet wanneer naar mijn mening sprake is van een constructie.

4. De Afdeling heeft in deze zaak overwogen dat een paalmatras onderdeel uitmaakt van ‘het aanleggen van een weg’ en in zoverre ‘niet los van de weg’ kan worden gezien. Een verharding is volgens de Afdeling geen bouwwerk, zoals volgt uit ABRvS 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9230. Voor de motivering waarom een verharding geen bouwwerk is, wordt in die uitspraak uit 2009 enkel verwezen naar ABRvS 19 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY4255. In r.o. 2.5 van de uitspraak van 19 juli 2006 staat het volgende:

‘(…) De omstandigheid dat de asfaltlaag is aangebracht op een laag van 75 cm aangestampt los puin, maakt niet dat het geheel kan worden aangemerkt als een constructie in de zin van de modelbouwverordening. In de uitspraak van 14 september 2005, in zake no. 200500169/1, AB 2005/385, waarnaar het college heeft verwezen, betrof het een paardenbak geconstrueerd met bielzen. De hier aan de orde zijnde situatie is daarmee niet op één lijn te stellen. Gelet hierop kunnen de verhardingen, anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, niet als een bouwwerk worden aangemerkt. Het aanbrengen van een beregeningsinstallatie op de verhardingen en de aanwezigheid daarop van robots, betekent niet dat de verhardingen als een onderdeel van die constructie kunnen worden gezien.’

Naar mijn mening heeft de Afdeling zowel in de onderhavige uitspraak als in de uitspraken van 19 juli 2006 en 1 april 2009 niet deugdelijk gemotiveerd, waarom een verharding geen constructie is. Ook heeft de Afdeling in de onderhavige uitspraak niet gemotiveerd waarom een paalmatras geen constructie heeft. Anders dan de Afdeling heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak daartoe wel een poging gewaagd. Volgens de rechtbank is de paalmatras een constructie, omdat de aardebaan rondom is voorzien van geokunststof en de verschillende lagen materiaal door de geokunststof bijeen worden gehouden. Het bevreemdt mij dat de rechtbank in die motivering niet nader betrekt dat een paalmatras bestaat uit palen, die zijn voorzien van paaldeksels, waarover een wapeningsnet wordt gelegd. Een paalmatras vormt daarmee een systeem voor de belastingafdracht van de weg naar een slappe ondergrond.

5. In mijn noot bij ABRvS 18 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3023, BR 2012/109, heb ik uiteengezet dat bij een constructie in ieder geval sprake dient te zijn van een menselijke of machinale handeling. Ik vind voorts dat een object alleen een bouwwerk kan zijn, als het een constructie heeft die is bedoeld om de belastingen te dragen. Het object moet een ontwerp of ‘gedachte’ hebben voor de afdracht van de belastingen. Ik voel mij daarbij gesterkt door artikel 2.2 lid 1 Mor en artikel 2.7 lid 1 Mor. Uit die bepalingen volgt dat de vergunningaanvrager bij zijn aanvraag het constructie- en stabiliteitsprincipe kenbaar moet maken. Wanneer sprake is van los gestorte materialen waarbij er een rechtstreekse afdracht is naar de daaronder gelegen laag, is er naar mijn mening geen constructie. Dat sluit aan bij ABRvS 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1560, waarin de Afdeling heeft overwogen dat de gelaagde structuur een kunststofgrasmat nog niet tot een bouwwerk maakt. De betreffende kunststofgrasmat was opgebouwd uit een drainage, waarop zich een laag lava bevindt. Op de lava bevindt zich een zandlaag, waarop vervolgens de grasmat is aangebracht.

6. Nijmeijer merkt in zijn annotatie bij ABRvS 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4018, TBR 2016/25, terecht op dat mijn suggestie om te kijken of er een ontwerp of ‘gedachte’ over de afdracht is, de (rechts)praktijk wel meer houvast geeft, maar niet waterdicht is. Het is duidelijk dat een paalmatras een gedachte heeft voor de afdracht van de belastingen die op de weg rusten (zie punt 4 hierboven) en dus een constructie is. Ondanks dat een paalmatras een constructie is, met enige omvang (een paalmatras heeft terdege een hoogte) en plaatsgebonden is, heeft de Afdeling mijns inziens terecht geoordeeld dat een paalmatras geen bouwwerk is. De uitleg daarvoor is, dat het aanleggen van een weg een aanlegactiviteit (artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder b, Wabo) betreft en derhalve geen bouwactiviteit is. Zie ook r.o. 3.2 van de onderhavige uitspraak. De paalmatras dient slechts ter ondersteuning van de weg en kan niet ‘los van de weg worden gezien’. Zie ook ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1487, r.o. 9.1. De Afdeling spreekt dan overigens wel zichzelf tegen dat alleen de drie criteria bepalend zijn of een object een bouwwerk is (r.o. 3.1). Dit is een kwestie van gezond verstand. Een paalmatras vormt de fundering van een weg en het aanleggen van een weg betreft geen bouwactiviteit. Dat blijkens de jurisprudentie aansluiting kan worden gezocht bij de definitie in de modelbouwverordening, betekent niet dat ieder object dat aan de criteria uit de definitie voldoet, een bouwwerk is. De onderhavige uitspraak is daarvan een bewijs. De Afdeling heeft daarin niet deugdelijk kunnen motiveren waarom een paalmatras geen constructie heeft. De reden is dat een verdedigbare motivering daarvoor niet kan worden gegeven.

7. Het is de vraag of het wenselijk is dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor het eerst – afgezien van een definitie van een bouwwerk in de internetconsultatieversie van de ‘woonbotenwet’ – een definitie van een bouwwerk in een wet in formele zin is opgenomen. Dit komt enerzijds de rechtszekerheid ten goede. Anderzijds wordt het hierdoor lastiger te motiveren waarom een object dat aan de drie criteria voldoet, desalniettemin geen bouwwerk is. In die definitie komt niet tot uitdrukking dat het aanleggen van een weg niet het bouwen van een bouwwerk kan zijn.

8. Civieltechnische ‘kunstwerken’, zoals bruggen en tunnels, kunnen ook onderdeel uitmaken van een weg. Naar mijn mening zijn die objecten wel vergunningplichtige bouwwerken. Anders dan een paalmatras kunnen deze veelal ‘los van de weg worden gezien’ als aparte objecten. Die kunstwerken worden dan gezien als meer dan slechts de fundering van de weg. Het spreekt voor zich dat bruggen en tunnels constructies zijn, die zijn ontworpen voor de afdracht van belastingen van het wegdek naar de ondergrond.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.