1. Hoewel in deze uitspraak meerdere interessante aspecten ten aanzien van een revisievergunning voor op- en overslag in de haven van Vlissingen worden behandeld, is veruit het belangrijkste een (enigszins verscholen) procesrechtelijk aspect. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 2.16.1 overwogen dat zij voortaan het indienen van nieuwe beroepsgronden later dan drie weken nadat de Afdeling de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (de StAB) heeft verzocht een deskundigenbericht uit te brengen, in strijd met de goede procesorde zal achten. Hieronder zal eerst worden stilgestaan bij een ander aspect dat in deze uitspraak aan de orde komt, namelijk de fasering in de revisievergunning en in hoeverre de Wet milieubeheer (Wm) mogelijkheden biedt voor het beoordelen van de noodzaak van aanpassingen aan de infrastructuur. Vervolgens zal ook nog worden ingegaan op de mogelijkheid af te wijken van de richtwaarde van artikel 7 lid 2 Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi).

2. In rechtsoverweging 2.3 van de uitspraak is aangegeven dat de vergunninghoudster een inrichting drijft voor de op- en overslag van stukgoederen, containers en auto’s. In een periode van zeven jaar wil vergunninghoudster haar activiteiten gefaseerd vervangen door de exploitatie van een containerterminal. Een appelante heeft daartegen aangevoerd dat gedeputeerde staten verplicht zijn om op te treden als de inrichting niet binnen drie jaar is voltooid en in werking is gebracht. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het bestreden besluit, zodat deze reeds hierom faalt (r.o. 2.6.1). De inrichting is al in werking overeenkomstig de revisievergunning, maar zal in zeven jaar tijd gefaseerd wijzigen in een containerterminal. Onder het oude recht vervalt de vergunning van rechtswege indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht (artikel 8.18 lid 1 onder a Wm oud). In artikel 2.33 lid 2 onder a Wabo is, voor zover hier van belang, bepaald dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan intrekken voor zover gedurende drie jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. De discussie had wel interessant kunnen worden wanneer die appellante onder verwijzing naar ABRvS 21 maart 2007, AB 2007/139 m.nt. R.J.G.M. Widdershoven, r.o. 2.15.1 en 2.15.2, had aangevoerd dat per fase in de inrichting de beste beschikbare technieken moeten worden toegepast, hetgeen een nagenoeg onmogelijke opgave kan zijn als de volgorde van wijzigingen niet vaststaat (zie mijn noot bij ABRvS 14 maart 2012, JM 2012/42).

3. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen op de capaciteit van het spoor, een weg en het scheepvaartverkeer in de haven. De Afdeling heeft daarop in rechtsoverweging 2.20.1 overwogen dat de gevolgen van het verkeer van en naar de inrichting, zoals emissies en verkeershinder, onder omstandigheden kunnen worden toegerekend aan het in werking zijn van de inrichting – en als gevolg daarvan worden betrokken bij de beslissing over verlening van een milieuvergunning – maar uitsluitend indien het verkeer zich door zijn rij- of vaargedrag onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken locatie kan bevinden. Dit brengt mee dat de gevolgen van het verkeer van en naar de inrichting uitsluitend in de zeer directe omgeving ervan kunnen worden toegerekend, aldus de Afdeling. De tweede alinea van deze rechtsoverweging is interessant waar de Afdeling overweegt dat de Wm geen kader biedt voor het beoordelen van de noodzaak tot aanpassing of aanleg van infrastructuur in het algemeen of voor het stellen van voorrangsregels voor scheepvaartverkeer in havengebieden. In artikel 8.10 lid 1 Wm (oud) is bepaald dat de milieuvergunning slechts ‘in het belang van de bescherming van het milieu’ (artikel 1.1 lid 2 Wm (oud) en artikel 1.1 lid 2 Wabo) kan worden geweigerd. Overigens zou de milieuvergunning ook niet geweigerd mogen worden vanwege verkeersgevolgen/verkeersmaatregelen over de band van strijd met het bestemmingsplan (artikel 8.10 lid 3 Wm, oud). Voor de toepassingsmogelijkheden van artikel 8.10 lid 3 Wm verwijs ik naar mijn noot bij ABRvS 7 april 2010, AB 2010/295, JM 2010/124 m.nt. Bokelaar. In een bestemmingsplan mogen namelijk niet bindend verkeersmaatregelen worden opgenomen aangezien die naar het oordeel van de Afdeling niet ruimtelijk relevant zijn (ABRvS 16 april 1996, BR 1996, p. 815, m.nt. H.J. de Vries, en ABRvS 9 november 2011, nr. 201009220/1/R4, r.o. 2.17.1.). In de niet gepubliceerde uitspraak van Rb. Breda (sector bestuursrecht) 21 juli 2010, zaaknummer 10/2280, heeft de rechtbank – in het kader van de beroepsprocedure tegen een projectbesluit – onder verwijzing naar de uitspraak van 16 april 1996 zelfs overwogen dat een planvoorschrift uit een bestemmingsplan waarin een maximumrijsnelheid is opgenomen, verbindende kracht mist. Weliswaar heeft de Afdeling deze uitspraak van de rechtbank vernietigd in ABRvS 20 april 2011, nr. 201008681/1/H1, maar daarbij wordt (helaas) niet ingegaan op de vraag of dat planvoorschrift inderdaad verbindende kracht mist. Overigens is in de Wabo niet een vergelijkbare bepaling opgenomen als in artikel 8.10 lid 3 Wm. Mogelijk moet die bepaling worden ‘ingelezen’ in de onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 Wabo. Voor zover dat al het geval is, moet worden opgemerkt dat in het wetsvoorstel tot het permanent maken van de Crisis- en herstelwet (Kamerstukken II 2011/12, 33 135) een wijziging is opgenomen voor artikel 2.7 Chw waarbij het mogelijk wordt gemaakt om voor de activiteit gebruiken in strijd met het bestemmingsplan die onderdeel uitmaakt van een project dat meerdere vergunningplichtige activiteiten omvat, een (aparte) deelvergunning aan te vragen (zie ‘Het wetsvoorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet nader beschouwd’, TBR 2012/63, van Hillegers, Lam en Nijmeijer).

4. In rechtsoverweging 2.7 tot en met 2.14 wordt stilgestaan bij externe veiligheid. Appellante heeft aangevoerd dat niet is gebleken dat alle beperkt kwetsbare objecten binnen de plaatsgebonden risicocontour van 10-6 per jaar behoren bij Bevi-inrichtingen. Blijkens de kwantitatieve risicoanalyse overschrijft de 10-6 contour in de huidige en toekomstige situatie de grenzen van de inrichting en ligt zij in de toekomstige situatie ook over de gebouwen van andere inrichtingen. Volgens het deskundigenbericht ligt de contour onder meer over een koffiehuis welke naar de mening van de StAB kan worden aangemerkt als een beperkt kwetsbaar object dat geen deel uitmaakt van een Bevi-inrichting, hetgeen gedeputeerde staten hebben bevestigd. Een koffiehuis moet overigens niet worden verward met een koffieshop, maar ook dan geldt deze kwalificatie. Een begrijpelijk oordeel aangezien restaurants als beperkt kwetsbare objecten worden beschouwd in het Bevi (en niet als kwetsbare objecten zover zich daarin niet doorgaans grote aantallen personen gedurende een groot gedeelte van de dag aanwezig zijn). Het komt in deze kwestie dus aan op de vraag of afgeweken kan worden van de richtwaarde (artikel 7 lid 2 Bevi). De Afdeling overweegt dat deze afwijking niet afdoende is gemotiveerd en draagt gedeputeerde staten op alsnog nader te motiveren waarom de afwijking van de richtwaarde al niet dan toelaatbaar is. Gedeputeerde staten hebben voor het afwijken van de richtwaarde slechts verwezen naar het Omgevingsplan Zeeland 2006-2012 en de Beleidsvisie externe veiligheid volgens welke afwijking mogelijk is voor bedrijven die een relatie hebben met een bedrijf op het haventerrein of met de haven zelf. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 2.7.3 dat deze motivering niet daadkrachtig is omdat uit deze motivering niet blijkt hoeveel mensen in het koffiehuis aanwezig zijn, hoelang ze daar verblijven, of zij veiligheidsrisico’s kunnen inschatten en of zijn kunnen vluchten. Met andere woorden, gedeputeerde staten hadden onder andere moeten onderzoeken in hoeverre de bezoekers van het koffiehuis zichzelf kunnen redden bij (dreigend) gevaar. Niet voor niets geldt – ter onderscheiding – bij kwetsbare objecten zoals scholen, ziekenhuizen en bejaardenhuizen een grenswaarde in plaats van een richtwaarde aangezien die mensen in geval van gevaar geholpen moeten worden (artikel 7 lid 1 Bevi).

5. In rechtsoverweging 2.16.1 heeft de Afdeling overwogen dat behoudens in geschillen waarin de wet anders bepaalt, ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 Algemene wet bestuursrecht (Awb), nieuwe gronden kunnen worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Daarbij is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de andere partijen om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over een weer. Nieuw is dat de Afdeling daaraan toevoegt dat zij voortaan het indienen van nieuwe beroepsgronden later dan drie weken nadat de Afdeling de StAB heeft verzocht een deskundigenbericht uit te brengen, in strijd met de goede procesorde zal achten. Hoewel dit nieuwe aspect ondubbelzinnig in deze rechtsoverweging staat, roept dit allerlei vragen op. Zo kan de vraag gesteld worden of dit geldt bij alle kamers van de Afdeling. Vooralsnog ga ik er voorzichtig vanuit dat dat het geval is. Een andere vraag is wat onder een nieuwe beroepsgrond moet worden verstaan en wat onder een verdere uitwerking van een eerdere, tijdig ingediende beroepsgrond. Een voorbeeld. In rechtsoverweging 2.15 voert appellante in het kader van de luchtkwaliteit aan dat de emissie zwevende deeltjes per jaar wordt onderschat en in rechtsoverweging 2.16 dat een extra beoordelingspunt voor luchtkwaliteit had moeten zijn opgenomen. Hoewel beide betrekking hebben op luchtkwaliteit oordeelt de Afdeling dat laatstgenoemde een nieuwe beroepsgrond is. Overigens is niet uit te sluiten dat in dat kader van belang is dat deze grond een technisch aspect is dat anders meegenomen had kunnen worden in het deskundigenbericht. Dat brengt mij bij het volgende punt. Hoe zit het als weliswaar een nieuwe beroepsgrond is aangevoerd buiten de periode van drie weken nadat de StAB is ingeschakeld, maar die beroepsgrond geen betrekking heeft op een (technisch) aspect waarnaar de StAB onderzoek doet in opdracht van de Afdeling? Het lijkt me niet dat de andere partijen zonder meer worden benadeeld als een dergelijke beroepsgrond wel wordt toegelaten.

6. De vraag kan opgeworpen worden of het zwaard niet aan twee kanten moet snijden. Als appellanten niet de gelegenheid krijgen om buiten de periode van drie weken na inschakeling van de StAB een nieuwe beroepsgrond aan te voeren, moet het bestuursorgaan dan ook niet slechts binnen die periode – en natuurlijk ook de appellanten – nog de gelegenheid krijgen om technische rapporten in te dienen? In de kern zou het er immers om moeten gaan dat de Afdeling een oordeel kan vellen op basis van het deskundigenbericht en dat niet nadat dat bericht gereed is alsnog allerlei nieuwe ‘technische’ aspecten in de procedure worden betrokken. Weliswaar zou het in het kader van de finale geschilbeslechting beter zijn als bestuursorganen mede naar aanleiding van het deskundigenbericht alsnog technische rapporten kunnen indienen, maar dat heeft in beginsel tot gevolg dat de Afdeling daarover een oordeel velt zonder het advies van de StAB. Bovendien is het zeer frustrerend voor appellanten als na een voor hen gunstig deskundigenbericht het bestuursorgaan ruim baan krijgt om voorafgaand aan de zitting de nodige reparaties uit te voeren.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.