Annotatie van advocaat mr. dr. ing. Peter de Haan in het Tijdschrift voor Bouwrecht (TBR 2019/128) bij ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Huisvesting arbeidsmigranten is kamergewijze bewoning, geen logies. Aanvraag omgevingsvergunning alleen in zelfstandig stuk.
mr. dr. ing. P.M.J. de Haan
Hetgeen het college aan het besluit om handhavend op te treden ten grondslag heeft gelegd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is van kamergewijze bewoning van het pand, maar van logies. Dat de kamers door OTTO Work Force III B.V. aan de arbeidsmigranten ter beschikking werden gesteld gedurende de periode dat zij een arbeidsovereenkomst met OTTO Work Force III hadden en dat de arbeidsmigranten de kamers na drie à vier maanden weer verlieten, betekent niet dat om die reden geen sprake is van kamergewijze bewoning, maar van logies. Dat de in de gebruik-/huurovereenkomsten ook een woonadres in Polen is opgenomen, dat de kamers onpersoonlijk zijn ingericht en dat er weinig persoonlijke eigendommen aanwezig zijn, leidt evenmin tot die conclusie, omdat op grond van die omstandigheden niet kan worden vastgesteld dat het pand voor logies werd gebruikt en niet voor kamergewijze bewoning. Gelet op de wijze van bewoning, waarbij bij logies behorende faciliteiten zoals bijvoorbeeld gemeenschappelijke maaltijdsverstrekking ontbreken en de kamers niet louter worden aangeboden om te overnachten, heeft het college ten onrechte het standpunt ingenomen dat het pand werd gebruik voor logies.
Lees verder
1. De Afdeling oordeelt dat alleen dan sprake is van een aanvraag (om omgevingsvergunning) als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk. Nu de aanvraag om omgevingsvergunning is ‘verborgen’ in een zienswijze bij een vooraankondiging last onder dwangsom, is geen sprake van een zelfstandig stuk. Dat de aanvraag in een zelfstandig stuk moet staan, is eerder bepaald in ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, r.o. 3.5, TBR 2019/82, m.nt. B. Rademaker, AB 2019/181 m.nt. A.G.A. Nijmeijer, Gst. 2019/69 m.nt. L.M. Koenraad. Zonder aanvraag kan geen omgevingsvergunning van rechtswege zijn verleend. Hiermee komt een einde aan de misslag in ABRvS 20 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1684, r.o. 3.2, TBR 2013/56 m.nt. B. Rademaker. In die uitspraak was halverwege in een bezwaarschrift tegen een handhavingsbesluit volgens de Afdeling een rechtsgeldige vergunningaanvraag verscholen.
2. Deze uitspraak verdient om een andere reden aandacht. Ondanks dat de arbeidsmigranten slechts drie à vier maanden ter plaatse verblijven, is sprake van kamergewijze bewoning en niet van logies, aldus de Afdeling. In punt 2 van de annotatie bij ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1253, TBR 2019/81, m.nt. P.M.J. de Haan, staat dat uit de jurisprudentie globaal het volgende is af te leiden. Bij korter verblijf dan zes maanden is sprake van logies en bij langer verblijf wonen. Dit is af te leiden uit o.a. ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7589, ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633, ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2513, en ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3294, TBR 2015/192, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. In zoverre is opmerkelijk dat de Afdeling overweegt dat al bij drie à vier maanden sprake is van wonen.
3. De eerste reden waarom in de onderhavige uitspraak toch sprake is van wonen, is dat bij logies behorende faciliteiten zoals bijvoorbeeld gemeenschappelijke maaltijdverstrekking ontbreken. De tweede reden is dat de kamers niet louter worden aangeboden om te overnachten. In punt 2 van de annotatie bij TBR 2019/81 is al erop gewezen dat er bijkomende omstandigheden kunnen zijn waarom toch binnen zes maanden sprake is van wonen. Bijvoorbeeld als iedere arbeidsmigrant een eigen keuken en badkamer heeft en er geen services zijn die bij logies of een hotel gebruikelijk zijn.
4. Ook in ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8141, r.o. 2.3.1 en 2.3.2, heeft de Afdeling ondanks een verblijf van slechts drie maanden overwogen dat geen sprake is van een hotel (maar van wonen). In die zaak werd een pand gehuurd voor de huisvesting van buitenlandse werknemers door een uitzendbureau voor arbeidsmigranten. Zij biedt de werknemers een dienstverband en draagt zorg voor hun huisvesting. Het arbeidsbureau houdt ten behoeve van de aangeboden huisvesting een deel van het salaris in. De arbeidsmigranten slapen met twee personen op een kamer en maken gedurende het verblijf doorgaans gebruik van dezelfde kamer.
Een aantal kamers heeft een eigen kookgelegenheid; daarnaast is er een gemeenschappelijke keuken. In het pand werden geen maaltijden, drank en andere versnaperingen tegen vergoeding verstrekt. In het pand is geen georganiseerde recreatie aanwezig. Hieruit maakt de Afdeling op dat het gebruik van het pand erop is gericht arbeidsmigranten voor de duur van hun arbeidsverhouding met het uitzendbureau tegen betaling woonruimte te verschaffen, waarbij deze arbeidsmigranten zelf zorg dragen voor hun consumpties. Dit gebruik is niet aan te merken als een hotel, aldus de Afdeling. Ook als er wel gezamenlijke keukens zijn, maar de arbeidsmigranten zelf de maaltijden bereiden, kan sprake zijn van wonen. Zie ABRvS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4961, r.o. 3.2. Dat de exploitant de zorg draagt voor de beschikbare faciliteiten en voor schoonmaak maakt niet dat geen sprake kan zijn van wonen. Zeker als de arbeidsmigranten zelf zorgen voor hun consumpties, zie Vz. ABRvS 7 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:738, r.o.7.1.
5. Het tweede argument van de Afdeling in de onderhavige uitspraak is zwakker. Inderdaad, volgens de Van Dale is een logies een gebouw voor nachtverblijf. Dat woordenboek vindt echter ook dat een hotel reizigers tegen betaling een kamer aanbiedt om te overnachten. Het is niet ongebruikelijk dat hotelgasten overdag in het hotel verblijven om te ontspannen. Met andere woorden, voor het onderscheid tussen logies en wonen zou niet bepalen moeten zijn of de arbeidsmigranten ook overdag ter plaatse kunnen verblijven. Op rustdagen is dat niet ongebruikelijk.
6. De (eerste) kernreden van de Afdeling dat geen sprake is van logies, is dat er geen bij logies behorende faciliteiten zijn. Toch valt voor het standpunt van het college dat sprake is van logies het nodige te zeggen. De arbeidsmigranten hebben een (eerste) woonadres in het buitenland. Zij zijn enkel in Nederland om te werken. Niet voor niets hebben zij weinig persoonlijke bezittingen meegenomen. Wat daar ook van zij, deze uitspraak maakt één ding duidelijk. De exploitant die de huisvesting van arbeidsmigranten verzorgt, moet zorgen dat de inrichting en de services aansluiten op het beoogde gebruik. Dus bij een logies geen eigen keuken of badkamer, maar services. Bij kamergewijze bewoning juist andersom. Als de duur van het verblijf niet aansluit op de inrichting en de services, dan is de uitkomst van de bestuursrechtelijke procedure een gok. Het wordt tijd dat de minister Ollongren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties duidelijke richtlijnen geeft. De rechtszekerheid verlangt dat.
Over de auteur:
Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.