1. Voorschriften die verbonden zijn aan een (ontwerp) milieuvergunning laten zich veelal lastig lezen omdat het om complexe, technische aspecten gaat. In ieder geval loont het om na te gaan of wel effectieve controlevoorschriften aan de vergunning zijn verbonden. Voor zogeheten gpbv-installaties moet een controleverplichting ten aanzien van doelvoorschriften zijn neergelegd in de milieuvergunning (art. 8.12 lid 4 Wm). Als dat niet is gebeurd, kan dat leiden tot gegrondverklaring van het beroep, zoals blijkt uit ABRvS 29 december 2010, nr. 201000770/1/M2, r.o. 2.9.2, ABRvS 14 juli 2010, JM 2010/93 m.nt. Flietstra, r.o. 2.13.2, en ABRvS 29 februari 2012, nr. 201012388/1/A4, r.o. 2.17.2. Ook de vorenstaande uitspraak is daarvan een voorbeeld. Op deze uitspraak is nog het oude recht van toepassing maar onder de Wabo en Bor blijft deze jurisprudentie van belang gelet op art. 5.5 lid 4 Bor, waarin een vergelijkbare bepaling is opgenomen als in het voormalige art. 8.12 lid 4 Wm. Een aardige uitspraak onder het nieuwe recht is Rb. Breda (Vrz.) 5 oktober 2011, JOM 2012/90. Verzoekster heeft in die zaak betoogd dat controlevoorschriften niet kunnen bestaan zonder doelvoorschriften en dat in het onderhavige geval daarom een controlevoorschrift niet in stand kan blijven. De voorzieningenrechter kan verzoekster niet in dit betoog volgen. Het gegeven dat aan doelvoorschriften controlevoorschriften moeten worden verbonden, betekent niet dat controlevoorschriften uitsluitend aan doelvoorschriften verbonden kunnen worden. In het onderhavige geval is in artikel 5.6 lid 3 Bor geregeld dat – voor zover aan een omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste lid – daaraan in ieder geval ook voorschriften kunnen worden verbonden, inhoudende dat over de uitvoering van technische maatregelen waartoe die voorschriften verplichten, verslag wordt gedaan het bevoegd gezag. Naar verweerder heeft aangegeven, is het doel van het bestreden (controle)voorschrift om het effect van de getroffen maatregelen te monitoren.

2. Van ’t Lam geeft in haar lezenswaardige artikel ‘Enkele recente ontwikkelingen in milieurechtelijke jurisprudentie’, BR 2011/81, p. 370, een overzicht van enkele interessante uitspraken in dat kader. In ABRvS 28 mei 2008, nr. 200707086/1, r.o. 2.2.2, heeft de Afdeling overwogen dat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling de controlevoorschriften worden gesteld mede ter ondersteuning van toezicht en handhaving door het bevoegd gezag. Bij de invulling van de wijze en frequentie van controleren komt het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid toe, aldus de Afdeling. Onder verwijzing naar ABRvS 20 december 2006, JM 2007/22 m.nt. Zigenhorn, AB 2007/380, merkt de Afdeling in ABRvS 14 juli 2010, nr. 200907522/1/M2, op dat volgens bestendige jurisprudentie veelal kan worden volstaan met een eenmalige controlemeting (zie ook ABRvS 26 september 2007, AB 2007/381 m.nt. M.P. Jongma). Overigens moet wel zeker zijn dat die eenmalige controlemeting dan zal plaatsvinden nadat de uitbreiding van een inrichting geheel is gerealiseerd. Wanneer die controlemeting plaatsvindt voorafgaand aan de definitieve eindsituatie dan kan immers geen zekerheid gegeven worden dat in de eindsituatie voldaan wordt aan de doelvoorschriften (ABRvS 24 maart 2010, nr. 200903229/1/M2, r.o. 2.6.3).

3. De bovenstaande jurisprudentie lijkt simpel, maar het kan ingewikkelder. In ABRvS 21 maart 2007, AB 2007/139 m.nt. R.J.G.M. Widdershoven, ging het om een revisievergunning waarbij onder meer een nieuwe fabriekshal en een vergistingsinstallatie worden mogelijk gemaakt. De fabriekshal dient tevens in de eindsituatie als geluidswal voor het tegenhouden van geluidhinder van de inrichting (waaronder de nieuwe vergistingsinstallatie) ten behoeve van de omwonenden. Verweerder stelt dat de veranderingen van de inrichting in fasen zullen worden doorgevoerd (r.o. 2.15.1). In de voorschriften is de geluidbelasting per fase opgenomen en de verweerder heeft daarbij per fase afgewogen welke maatregelen redelijkerwijs te vergen zijn. In r.o. 2.15.2 heeft de Afdeling echter overwogen dat het akoestisch onderzoek niet volstaat aangezien daaruit niet volgt of per fase rekening is gehouden met de genomen (geluids)maatregelen (en geen bindende koppeling is gemaakt tussen die maatregelen en de verschillende fasen). Hoewel dit niet duidelijk in deze rechtsoverweging is aangegeven, is niet uit te sluiten dat de Afdeling daarin voorschrijft dat in iedere afzonderlijke fase de beste beschikbare technieken (BBT) dienen te worden toegepast (art. 8.11 lid 3 Wm). Voor zover bekend is de Afdeling niet in andere jurisprudentie zo expliciet ingegaan op de verschillende fasen van de uitbreiding van een inrichting en is deze uitspraak van 21 maart 2007 uitzonderlijk. Als deze uitspraak inderdaad zo moet worden gelezen dan is voorstelbaar dat de BBT voor de afzonderlijke fasen minder vergaande technieken/maatregelen mogen inhouden dan wanneer direct naar de eindfase wordt gegaan. De uitspraak van 21 maart 2007 is evenwel vanuit praktisch oogpunt ongelukkig en onwenselijk. Bij grote uitbreidingen van inrichtingen die uit meerdere elementen bestaan, is vooraf niet altijd duidelijk welke activiteit als eerste gereed zal zijn. Bij complexe inrichtingen is dat ook niet altijd goed in de hand te houden. Wanneer de aanvraag wordt gedaan voor slechts een eindfase bij een complexe inrichting dan mag duidelijk zijn dat het praktisch gezien niet altijd mogelijk is alles tegelijkertijd gereed te hebben. De vergunninghouder moet niet voor een onmogelijke opgave worden gesteld bij zijn aanvraag. Het is niet redelijk om van een vergunninghouder te verlangen dat deze in matrixvorm de verschillende milieugevolgen en de te nemen (geluids)maatregelen uitzet tegenover de volgorde van ingebruikname van de verschillende activiteiten. Bij de uitbreiding met één enkele vergistingsinstallatie en fabriekshal (die als geluidswal dient) lijkt dit nog enigszins inzichtelijk gemaakt te kunnen worden – de installatie dan wel de hal is als eerste gereed -, maar als het gaat om meerdere installaties en meerdere fabriekshallen dan is dit een nagenoeg onmogelijke opgave. Zou de Afdeling in lijn met die uitspraak dan ook per fase naast een doelvoorschrift ook een controlevoorschrift per fase eisen? Een praktische oplossing verdient hier de voorkeur boven juridisch fijnslijpen. Naar het voorkomt, hebben de omwonenden voldoende bescherming wanneer de eindsituatie, waarin de gehele uitbreiding van de inrichting is gerealiseerd, BBT is en dat slechts voor die eindsituatie een eenmalige controle wordt voorgeschreven en uitgevoerd. Eventueel zou de vergunning extra waarborgen voor de omwonenden kunnen hebben doordat daarin voorschriften worden opgenomen binnen hoeveel tijd die eindsituatie bereikt moet worden.

4. Tot slot nog een aantekening bij het in de uitspraak bekritiseerde vergunningvoorschrift 5.1.1. Uit het akoestisch onderzoek in deze zaak volgt dat de geluidbelasting vanwege de inrichting op de woningen Oosterwijksestraat 12 en 16 hoger is dan op nummer 10a aan welke laatste de geluidvoorschriften zijn gekoppeld. Daarom voorziet de Afdeling zelf in de zaak en koppelt de door het college overgenomen richtwaarden uit de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening daarop aan de nummers 12 en 16 zodat deze voldoende bescherming tegen geluidhinder genieten.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.