1. Het bouwplan ziet op de verbouwing van een deel van een voormalig schoolgebouw tot elf appartementen. Aangezien sprake is van een wijziging van het gebruik van dit pand, dient in het kader van de onderhavige bouwvergunningprocedure rekening gehouden te worden met de parkeerbehoefte (artikel 44 lid 1 sub b Woningwet (oud) en artikel 2.5.30 van de Utrechtse bouwverordening, zie ook ABRvS 19 november 2008, No. 200801926/1). Bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid dient alleen te worden gelet op de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van dit bouwplan (ABRvS 28 juli 2004, BR 2004/191 m.nt. J.W. Weerkamp). Evenmin hoeft volgens vaste jurisprudentie rekening te worden gehouden met eventueel bestaande parkeerproblemen in de omgeving van het perceel waarop het bouwplan gerealiseerd zal worden (ABRvS 22 november 2006, No. 200606965/1, ABRvS 1 september 2010, AB 2010/237 m.nt. A.G.A. Nijmeijer, Vz. ABRvS 1 oktober 2010, No. 201006998/1/H1 en 201006998/2/H1, en ABRvS 16 februari 2011, No. 201007192/1/H1). Op deze hoofdregel bestaat een uitzondering, zie ABRvS 5 oktober 2005, Gst. 2006/68 m.nt. J.M.H.F. Teunissen. In die zaak was het de bedoeling de bij het horecabedrijf behorende zaalaccomodatie na de uitbreiding vaker te gebruiken. De Afdeling overwoog in rechtsoverweging 2.12 van die uitspraak als volgt: ‘De gevolgen van het tekort aan parkeergelegenheid zal zich daarom als direct gevolg van de verwezenlijking van het bouwplan structureel meer doen gevoelen’, waarmee dit bestaande tekort naar het oordeel van de Afdeling niet buiten beschouwing gelaten had mogen worden bij de toetsing van het bouwplan aan artikel 2.5.30 van de bouwverordening. Uit het feitencomplex van de onderhavige zaak leid ik af dat geen parkeerplaatsen ten gevolge van het bouwplan verdwijnen. Indien dat wel het geval zou zijn, dan had rekening gehouden dienen te worden met dat verlies van de in de bestaande situatie aanwezige parkeerplaatsen (ABRvS 6 februari 2008, No. 200704660/1, en ABRvS 26 maart 2008, No. 200705395/1, 200705270/1, 200705171/1).

2. Het bepaalde in artikel 2.5.30 van de bouwverordening blijft buiten toepassing indien deze voorschriften niet overeenstemmen met de voorschriften uit het bestemmingsplan (artikel 9 Ww, ABRS 21 april 2004, BR 2004/139, en ABRvS 2 maart 2011, No. 201005924/1/H1). Aangezien het besluit d.d. 5 augustus 2010 niet aan een parkeernorm uit het vigerende bestemmingsplan is getoetst, dient ervan uitgegaan te worden dat geen parkeernorm in het vigerende bestemmingsplan is opgenomen voor dit bouwplan. In ABRvS 11 augustus 2010, No. 200910317/1/H1, heeft de Afdeling overwogen dat bij een redelijke wetsuitleg van artikel 9 Ww een projectbesluit – waarbij het belang bij aanwezigheid van voldoende parkeerruimte uitdrukkelijk en op genoegzame wijze is meegewogen – gelijkgesteld kan worden aan een bestemmingsplan en dat daarmee het bepaalde in artikel 2.5.30 van de bouwverordening moet wijken (zie ook ABRvS 4 mei 2005, AB 2005/386 m.nt. A.G.A. Nijmeijer, en ABRvS 21 januari 2009, No. 200802963/1, voor een vergelijkbare overweging ten aanzien van een vrijstelling ex artikel 19 WRO). In de onderhavige zaak was ten tijde van het primaire besluit en de beslissing op bezwaar d.d. 19 maart 2008 dit bouwplan in strijd met het bestemmingsplan waardoor een vrijstelling ex artikel 19 lid 2 WRO aan de bouwvergunning was verbonden. Nadat de rechtbank die beslissing op bezwaar had vernietigd, heeft het college bij besluit d.d. 5 augustus 2010 opnieuw de bezwaren ongegrond verklaard. Aan laatstgenoemd besluit is geen vrijstelling verbonden, omdat het bouwplan niet in strijd is met het nieuwe bestemmingsplan. Aangezien geen vrijstelling verbonden is aan dit laatste besluit en de eerdere vrijstelling in de onderhavige zaak is vernietigd door de rechtbank, is in hoger beroep terecht getoetst of het bouwplan in voldoende parkeervoorzieningen voorziet als bedoeld in artikel 2.5.30 van de bouwverordening.

3. In artikel 2.5.30 lid 2 van de Utrechtse bouwverordening wordt verwezen naar de vigerende gemeentelijke parkeernota voor het bepalen van de parkeernorm voor het bouwplan. De wederpartij heeft in hoger beroep aangevoerd dat in de onderhavige beslissing op bezwaar het bouwplan getoetst had moeten worden aan de parkeernorm zoals deze volgt uit de gemeentelijke parkeernota die gold ten tijde van de bouwaanvraag. In rechtsoverweging 2.7.1 van de onderhavige uitspraak heeft de Afdeling echter overwogen dat in overeenstemming met vaste jurisprudentie heeft te gelden dat de beslissing op bezwaar genomen wordt met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van dat besluit en de te dien tijde geldende rechts- en beleidsregels (ABRvS 18 februari 2009, AB 2009/115 m.nt. R. Ortlep, ABRvS 10 maart 2010, No. 200904510/1/H1, en ABRvS 19 mei 2010, No. 201000469/1/H1). Het bouwplan dient dus getoetst te worden aan de parkeernota zoals deze geldt ten tijde van de nieuwe beslissing op bezwaar. Overigens kan het bestuursorgaan wel rekening houden met toekomstig beleid, maar is daaraan niet gebonden (ABRvS 17 september 2008, JB 2008/235, en Vz. ABRvS 23 november 2010, TBR 2011/11 m.nt. P.M.J. de Haan). Indien een beleidsnotitie inzake parkeren eerst na het nemen van een beslissing op bezwaar is bekendgemaakt, was zij op dat moment nog niet in werking getreden. Het college kan dan ter motivering van een ontheffing van de parkeernorm niet volstaan met een verwijzing naar die beleidsnotitie (ABRvS 29 april 2009, No. 200806621/1/H1).

4. Het onderhavige bouwplan voorziet in één parkeerplaats minder dan op basis van de parkeernota minimaal vereist is. Desalniettemin overweegt de Afdeling in rechtsoverweging 2.8.3 dat het college geen ontheffing had hoeven te verlenen voor dat tekort aangezien de onderhavige parkeernota een verrekening met de drie parkeerplaatsen ten behoeve van het schoolgebouw toestaat. De vraag doet zich dan voor wat de juridische status is van die parkeernota. In rechtsoverweging 2.7 van de onderhavige uitspraak wordt gesproken over beleid. In ABRvS 15 december 2010, No. 201004709/1/H1, is daarenboven aangegeven dat de onderhavige Utrechtse parkeernota een uitwerking is van het gemeentelijke parkeerbeleid en aangeeft hoeveel parkeerplaatsen op eigen terrein dienen te worden gerealiseerd. Naar mijn mening dient in de onderhavige zaak de parkeernota echter aangemerkt te worden als een algemeen verbindend voorschrift. In ABRvS 4 mei 2010, Gst. 2010/72 m.nt. J.M.H.F. Teunissen, JB 2010/159, heeft de Afdeling overwogen dat doordat in artikel 2.5.30 lid 2 van de bouwverordening van de gemeente Breda werd verwezen naar de in de door de raad vastgestelde parkeernota met daarin opgenomen parkeernormen, die normen onderdeel gaan uitmaken van de bouwverordening en als zodanig algemeen verbindende voorschriften zijn geworden. Artikel 2.5.30 lid 2 van de onderhavige bouwverordening verwijst ook naar de parkeernota waardoor deze in lijn met de uitspraak d.d. 4 mei 2010 als algemeen verbindend voorschrift aangemerkt kan worden (zie ook ABRS 12 september 2007, No. 200701253/1). Impliciet lijkt dit ook uit de uitspraak te volgen. Indien de parkeernota hier niet aangemerkt kan worden als algemeen verbindend voorschrift – maar slechts als beleid(sregel) – dan zou ik het minder vanzelfsprekend vinden dat op basis daarvan verrekening kan plaatsvinden. Deze verrekeningsmogelijkheid is immers niet in de verordening opgenomen.

5. Het had ook zo kunnen zijn dat in de parkeernota voor dit specifieke bouwplan geen parkeernorm was opgenomen. Het college had er dan bijvoorbeeld voor kunnen kiezen om zelf een parkeernorm vast te stellen (ABRvS 1 december 2010, No. 201005029/1/H1) dan wel aansluiting te zoeken bij de ‘Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom’ (ASVV 2004) van het CROW. In ABRvS 9 september 2009, No. 200901750/1/H1, kwam de vraag aan de orde of het afzonderlijk vaststellen van een dergelijke parkeernorm voor een projectgebied aangemerkt kan worden als een appellabel besluit. Dat is niet het geval. De Afdeling heeft in die zaak overwogen dat die parkeernorm op zichzelf geen verplichting in het leven roept zodat het enkele vaststellen daarvan niet op rechtsgevolg is gericht. Appellanten kunnen in het kader van de besluitvorming omtrent de vrijstelling en bouwvergunning voor het betreffende plan opkomen tegen de hoogte van de parkeernorm, aldus de Afdeling. Meestal wordt in zo’n geval echter aansluiting gezocht bij de ASVV 2004. In ABRvS 6 augustus 2008, No. 200708504/1, heeft de Afdeling overwogen dat het feit dat in de voorschriften van de bouwverordening niet naar de ASVV 2004 wordt verwezen en dat deze normen niet uitdrukkelijk door de gemeenteraad van toepassing zijn verklaard, niet maakt dat het college niet de vrijheid heeft bij de toepassing van artikel 2.5.30 bouwverordening van de in de ASVV 2004 neergelegde kencijfers gebruik te maken (zie ook ABRvS 11 februari 2004, BR 2004/88 m.nt. J.W. Weerkamp, ABRvS 29 oktober 2003, No. 200205394/1, ABRvS 5 september 2007, No. 200700488/1, en ABRvS 27 februari 2008, No. 200703118/1).

6. De vraag is hoe onder de Wabo aan de parkeerbehoefte voor een bouwplan getoetst wordt. Ingevolge artikel 2.10 lid 1 sub b Wabo wordt de aanvraag van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen getoetst aan de bouwverordening. E.M. van Bommel en F. Grüner merken in hun instructieve artikel ‘Parkeren en het omgevingsrecht’, StAB 2011-1, p. 9-14, op dat het maar de vraag is hoe lang de parkeerregeling nog haar weerslag in de bouwverordening zal hebben. De mogelijkheid om stedenbouwkundige voorschriften – waaronder vermoedelijk ook de parkeervoorschriften vallen – in de bouwverordening op te nemen, komt namelijk te vervallen (artikel XVI, onderdeel A onder 4 van de VROM Reparatiewet: Stb. 2009, 297 en eerder artikel 8.17 Invoeringswet Wro: Stb. 2008, 180). Dit artikel zal echter later in werking treden (Stb. 2009, 297, p. 18). Met de inwerkingtreding van de Wro zou een stedenbouwkundige regeling in de bouwverordening overbodig worden volgens de wetgever aangezien een stedenbouwkundige regeling in de vorm van een bestemmingsplan of beheersverordening voor het gehele grondgebied van een gemeente verplicht wordt (Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 3, p. 61 en Kamerstukken II 2008/09, 31 750, nr. 3, p. 14). Niet valt in te zien waarom dan geen parkeerregeling in de bouwverordening opgenomen mag worden. Een achtervang indien geen bestemmingsplan of beheersverordening is vastgesteld, dan wel geen (duidelijke) parkeerregeling daarin is opgenomen, kan geen kwaad. De wetgever heeft er echter voor gekozen om artikel 9 Ww – dat bepaalt dat aan de bouwverordening voorbijgegaan dient te worden indien een regeling in het bestemmingsplan is getroffen – in de toekomst te laten vervallen. Ik ben het met Van Bommel en Grüner eens dat te verwachten valt dat bij een omgevingsvergunning wegens strijdigheid met het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo) – ‘indien het belang bij aanwezigheid van voldoende parkeerruimte uitdrukkelijk en op genoegzame wijze is meegenomen’ (zie ABRvS 11 augustus 2010, No. 200910317/1/H1) – aan de parkeerregeling in de bouwverordening voorbijgegaan dient te worden (zie de jurisprudentie inzake de gelijkstelling van een vrijstelling of een projectbesluit aan een bestemmingsplan met parkeernormen als bedoeld in artikel 9 Ww, StAB 2011-1, p. 14).

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.