In dit artikel zal niet worden stilgestaan bij de aanleiding van de wet, die is opgesteld om een oplossing te geven voor het probleem dat het in de huidige wet- en regelgeving niet goed mogelijk is om een (voormalige) bedrijfswoning bij een landbouwinrichting te gebruiken als burgerwoning, terwijl op het platteland sprake is van krimp en vergrijzing. Wel zal hieronder kort worden ingegaan op de handhavingsproblematiek wanneer een “rustende” boer in strijd met het bestemmingsplan in de (voormalige) bedrijfswoning blijft wonen.

Wanneer een boer niet meer is verbonden aan een agrarisch bedrijf, dan is het voor hem op grond van het bestemmingsplan veelal niet meer toegestaan om in de naastgelegen bedrijfswoning te blijven wonen. Zoals verderop in dit artikel wordt uiteengezet, wordt de rustende boer onder omstandigheden wel beschermd door milieuwetgeving tegen de gevolgen van zijn voormalige boerenbedrijf. Indien de nieuwe eigenaar van het boerenbedrijf wil uitbreiden dan kan deze daarin worden beperkt doordat de rustende boer milieubescherming geniet. Om toch een bedrijfsuitbreiding mogelijk te maken, kan hij bij het bevoegd gezag verzoeken handhavend op te treden tegen de rustende boer die in strijd met het bestemmingsplan de voormalige bedrijfswoning bewoont. Zelfs als de boer al zeer lang in de bedrijfswoning woont, dan nog wordt dit niet als een bijzonder geval gezien waarin het bevoegd gezag kan afzien van zijn beginselplicht tot handhavend optreden. De omstandigheid dat de nieuwe bedrijfsbeoefenaar zelf middels de koopovereenkomst van het boerenbedrijf heeft ingestemd met de bewoning van de woning door de boer kan niet zonder meer afdoen aan zijn belangen bij handhaving van de planregels van het bestemmingsplan. Ook de omstandigheid dat het bevoegd gezag bekend was met deze overtreding van het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning en gedurende 27 jaar daartegen niet handhavend heeft opgetreden, is onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het daardoor bij de bewoners het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat daartegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Tevens kan de omstandigheid dat een gedwongen verhuizing voor hen ingrijpende gevolgen heeft, omdat de vrouw van de rustende boer een zwakke gezondheid heeft, niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan het bevoegd gezag in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Met andere woorden, een dergelijk handhavingsverzoek zal veelal moeten worden gehonoreerd. Daarop bestaat één uitzondering. De rustende boer kan wel in zijn bedrijfswoning blijven wonen indien hij het boerenbedrijf dat niet meer “in bedrijf is”, niet verkoopt. Dit is enigszins verwonderlijk omdat bij de aanvraag om bouwvergunning voor een bedrijfswoning (thans omgevingsvergunning voor een a-activiteit onder de Wabo) de aanvrager moet bewijzen – bijvoorbeeld door een bedrijfsplan te overleggen – dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Met andere woorden, bij de aanvraag om vergunning moet aangetoond worden dat het een bedrijfswoning bij een agrarisch bedrijf betreft om de vergunning te verkrijgen en niet om een burgerwoning. In een handhavingszaak hoeft echter niet meer aangetoond te worden dat alsnog de bedrijfsactiviteit naast de woning weer in gebruik genomen zal worden en dat er een relatie is tussen de bewoners van de woning en de uitoefening van het boerenbedrijf.

Indien de nieuwe eigenaar van het boerenbedrijf niet overeenkomstig het bestemmingsplan de bedrijfswoning bewoont, dan is veelal geen nuttig gebruik van die woning mogelijk. Tegen de rustende boer kan immers veelal op grond van het bestemmingsplan handhavend worden opgetreden, zoals hierboven is uiteengezet. Om dit probleem op te lossen, is een planologische wijziging van de bedrijfswoning nodig. Aalderink is in haar scriptie op de mogelijkheden daartoe ingegaan. Nu in dit artikel slechts vanuit milieurechtelijk perspectief de problematiek van de plattelandswoningen wordt omschreven, zal niet behandeld worden in hoeverre planologische inpassing van gebruik als burgerwoning van de voormalige bedrijfswoning mogelijk is. Onder omstandigheden geniet het feitelijk gebruik van de voormalige bedrijfswoning als burgerwoning milieubescherming, zelfs als dat in strijd is met het bestemmingsplan (zie hoofdstuk 3 van dit artikel). De wetgever vindt dat onwenselijk en heeft met dat doel de Wet plattelandswoningen ingevoerd. Het doel van de wet is tweeërlei. De voormalige bedrijfswoning gaat onderdeel uitmaken van de landbouwinrichting en als onderdeel van de inrichting geniet deze geen milieubescherming tegen die inrichting. Dit eerste wordt geregeld in het nieuwe art. 1.1a Wabo (paragraaf 4.1 van dit artikel). Voor zover de woning geen onderdeel van de inrichting uitmaakt, geldt ten tweede dat alleen het planologisch toegestane gebruik daarvan milieubescherming geniet. Dit tweede wordt geregeld in het nieuwe lid 7 van art. 2.14 Wabo en de wijziging van de sectorale wetgeving voor geur en geluid (paragrafen 4.2 en 4.3).

In de Memorie van Toelichting bij de Wet plattelandswoningen is vermeld dat in het nieuwe lid 7 van art. 2.14 Wabo “een koppeling wordt gelegd tussen milieu en ruimtelijke ordening.” Naar onze mening is verdedigbaar dat in de Wabo de koppeling tussen milieu en ruimtelijke ordening, althans de activiteiten gebruik in afwijking van het bestemmingsplan en het in werking hebben van een inrichting, met name wordt gelegd in art. 2.7 en 2.21 Wabo. In hoofdstuk 2 van dit artikel geven wij een beschouwing over de koppeling van deze activiteiten in de Wabo.

2. De koppeling tussen milieu en ruimtelijke ordening in de Wabo

2.1 Voorafgaand aan de Wabo

In art. 8.10 Wet milieubeheer (hierna: Wm) (oud) is bepaald wanneer de milieuvergunning kan worden geweigerd. In lid 1 is de algemene weigeringsgrond opgenomen dat de milieuvergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Daarnaast is in lid 3 bepaald dat in afwijking van lid 1 de milieuvergunning tevens kan worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan of – verkort weergegeven – een ander planologisch regime (hierna gezamenlijk: het bestemmingsplan). Daarmee was de koppeling tussen milieu en ruimtelijke ordening gelegd.

In het verleden zijn veel milieuvergunningen verleend ondanks strijd met het vigerende bestemmingsplan. Op 1 juli 2008 is echter art. 8.10 lid 3 Wm in werking getreden opdat het bevoegd gezag de milieuvergunning kon worden geweigerd wegens strijd met onder andere het bestemmingsplan. In de Memorie van Toelichting is vermeld dat dit artikellid is opgenomen naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede. De wetgever had besloten dat de afstemming tussen milieuvoorschriften, het bestemmingsplan en bouwregelgeving moest worden verbeterd en dat het daarom mogelijk moet kunnen zijn een milieuvergunning te weigeren wegens strijd met een bestemmingsplan. Het bevoegd gezag heeft gelet op dit artikellid de bevoegdheid de gevraagde milieuvergunning te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan, maar is daartoe niet verplicht. Overigens biedt art. 8.10 lid 3 Wm niet de mogelijkheid in weerwil van bestaande milieurechten als bedoeld in art. 8.4 lid 3 Wm de milieuvergunning te weigeren.

2.2 De koppeling in de Wabo

De weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning voor een e-activiteit (voorheen: milieuvergunning) is opgenomen in art. 2.14 lid 3. In lid 3 van art. 2.14 Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor een e-activiteit slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. De weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning voor een e-activiteit wegens strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in art. 8.10 lid 3 Wm (oud) is niet in art. 2.14 Wabo dan wel elders opgenomen.

De gedachte is dat de activiteit van het in werking hebben van een inrichting onlosmakelijk is verbonden met, voor zover van strijdigheid met het bestemmingsplan sprake is, het gebruiken in afwijking van het bestemmingsplan. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor beide activiteiten (art. 2.1 lid 1, aanhef en onder c en e, Wabo, hierna ook c- en e-activiteit) tegelijkertijd aangevraagd dient te worden, zoals volgt uit art. 2.7 lid 1 Wabo . Uit art. 2.21 Wabo is voorts af te leiden dat indien de omgevingsvergunning voor één van de aangevraagde activiteiten niet voldoet aan het toetsingskader als bedoeld in art. 2.10 tot en met 2.20a Wabo, de gehele omgevingsvergunning geweigerd dient te worden. Met andere woorden, de gedachte van de wetgever lijkt als volgt te zijn. Er is een onlosmakelijke samenhang tussen de c- en e-activiteit. Deze dienen dus gelijktijdig aangevraagd te worden. Wanneer de c-activiteit niet voldoet aan het toetsingskader van art. 2.12 lid 1 Wabo of de e-activiteit niet voldoet aan het toetsingskader van art. 2.14 lid 3 Wabo, dan moet de gehele omgevingsvergunning geweigerd te worden. Op grond van art. 2.21 Wabo kan het bevoegd gezag weliswaar de omgevingsvergunning verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd, maar nu er onlosmakelijke samenhang is tussen de c- en e-activiteit, kan het bevoegd gezag van die bevoegdheid geen gebruik maken. Hieronder wordt uiteengezet dat er nog wel wat aandachtspunten zijn bij deze gedachte.

In de jurisprudentie van de Afdeling is de cruciale vraag of er een onlosmakelijke samenhang is tussen het gebruiken in afwijking van het bestemmingsplan en het in werking hebben van een inrichting nog niet beantwoord. Alleen als die ene feitelijke handeling twee of meer omgevingsvergunningplichten in de zin van art. 2.1 en 2.2 Wabo oplevert, is sprake van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in art. 2.7 lid 1 Wabo. In die zin is weliswaar te verwachten dat er een onlosmakelijke samenhang is tussen de c- en e-activiteit, maar dat is door de hoogste bestuursrechter nog niet bepaald. Ervan uitgaande dat er onlosmakelijke samenhang tussen beide is, dan nog zijn er verschillende aandachtspunten. Als een aanvraag onvolledig is omdat daarin niet alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten zijn aangevraagd, moet het bevoegd gezag de aanvrager de gelegenheid bieden om de aanvraag aan te vullen. Indien de aanvrager vervolgens de aanvraag niet aanvult, dan dient het bevoegd gezag de aanvraag wegens strijd met art. 2.7 lid 1 Wabo buiten behandeling te stellen. Hoe zit het echter als ook het bevoegd gezag de onlosmakelijke samenhang heeft miskend? Kan een bestuursrechter ambtshalve daarover nog oordelen in bijvoorbeeld een procedure tegen de omgevingsvergunning voor de e-activiteit? Op 25 april 2013 is art. 2.7 lid 1 Wabo gewijzigd en is een nieuw art. 2.5a in de Wabo opgenomen. Sinds die wetswijziging is het mogelijk dat indien één van de onlosmakelijke activiteiten een c-activiteit is voor die c-activiteit voorafgaand aan en los van de overige activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend. In het nieuwe art. 2.5a Wabo is bepaald dat het in een dergelijk geval mogelijk is bij de verlening van een omgevingsvergunning voor onlosmakelijk samenhangende activiteiten, de eerder verleende omgevingsvergunning voor de c-activiteit te wijzigen. Dat de omgevingsvergunning voor de c-activiteit wordt verleend voorafgaand aan de omgevingsvergunning van de andere onlosmakelijk samenhangende activiteiten lijkt in het licht van art. 2.21 Wabo niet problematisch. Met de verlening van de omgevingsvergunning voor de c-activiteit, bestaat voor het project geen strijdigheid meer met het planologisch regime. Dat later voor de daarmee onlosmakelijk samenhangende e-activiteit geen omgevingsvergunning wordt verleend, betekent dat in zoverre de omgevingsvergunning voor de c-activiteit niet ertoe kan leiden dat de inrichting in gebruik genomen kan worden. Dat zal voor de vergunningaanvrager duidelijk zijn. Indien na de verlening van de omgevingsvergunning voor de c-activiteit een omgevingsvergunning voor een e-activiteit wordt aangevraagd, die niet geheel door de omgevingsvergunning voor de c-activiteit wordt gedekt, dan “kan” gelet op art. 2.5a Wabo de omgevingsvergunning voor de c-activiteit bij de beschikking waarbij wordt beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de e-activiteit worden gewijzigd, voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van die omgevingsvergunning. De vraag is of het woord “kan” in art. 2.5a Wabo onder omstandigheden als “moet” dient te worden gelezen. Het is ons inziens onwenselijk dat de situatie kan ontstaan dat de omgevingsvergunning voor de e-activiteit niet volledig wordt “gedekt” door de eerder verleende omgevingsvergunning voor de c-activiteit. Dan kan immers de inrichting niet in gebruik worden genomen, zonder dat alsnog het niet “gedekte” deel daarvan planologisch wordt toegestaan door een nieuwe omgevingsvergunning voor een c-activiteit te verlenen dan wel anderszins.

Andere aandachtspunten zijn art. 2.14 lid 3 en 2.21 Wabo. In art. 2.14 lid 3 Wabo is bepaald dat de omgevingsvergunning voor een e-activiteit slechts in het belang van het milieu kan worden geweigerd. De tekst van lid 3 sluit aan bij art. 8.10 lid 1 Wm (oud) en lijkt geen bijzonderheden te bevatten. Ons inziens is de tekst enigszins ongelukkig geformuleerd zoals hieronder wordt uiteengezet. In lid 3 is vermeld dat dé omgevingsvergunning naar aanleiding van een aanvraag voor onder meer een e-activiteit (!) slechts geweigerd kan worden in het belang van het milieu. Indien de aanvraag slechts is ingediend voor een e-activiteit, is er niets aan de hand. Maar hoe zit het als de aanvraag om omgevingsvergunning daarnaast ook is ingediend voor andere activiteiten als bedoeld in art. 2.1 en 2.2 Wabo? Indien bijvoorbeeld de aanvraag is ingediend voor de activiteiten a tot en met i als bedoeld in art. 2.1 lid 1 Wabo en het belang van het milieu niet door het project wordt geschaadt, dan zou bij letterlijke lezing van art. 2.14 lid 3 Wabo de omgevingsvergunning voor alle aangevraagde activiteiten verleend moeten worden. Deze kan immers slechts in het belang van het milieu worden geweigerd. Het mag duidelijk zijn dat dat absoluut niet de bedoeling is en dat het wetsysteem zo niet uitgelegd dient te worden. Het systeem is dat als een omgevingsvergunning is aangevraagd voor meerdere activiteiten en voor één van die activiteiten niet aan het toetsingskader daarvoor wordt voldaan de gehele omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Dit volgt ook impliciet uit art. 2.21 van de Wabo, waarin is vermeld dat indien een aanvraag betrekking heeft op een project dat uit verschillende activiteiten bestaat en de omgevingsvergunning voor dat project ingevolge de artt. 2.10 tot en met 2.20a moet worden geweigerd (de verscheidene toetsingskaders), het bevoegd gezag op verzoek van de aanvrager de omgevingsvergunning kan verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd. In de Parlementaire Geschiedenis bij art. 2.21 is vermeld dat het het bevoegd gezag niet vrijstaat om zonder dat de aanvrager daarom heeft verzocht, bepaalde onderdelen (activiteiten) wel of niet te vergunnen. Voorts is daarin vermeld dat het niet mogelijk is om gedeeltelijk positief te beschikken voor één activiteit. Als voorbeeld wordt genoemd dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor het bouwen van een hotel met vier verdiepingen indien een hotel met acht verdiepingen is aangevraagd. Volgens de wetgever dient de toepassing van art. 2.21 Wabo beperkt te blijven tot activiteiten die niet onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. De alsnog verleende omgevingsvergunning moet voor de vergunninghouder zinvol blijven. Het probleem is echter dat in de tekst van art. 2.21 Wabo niet tot uitdrukking is gebracht dat die bepaling niet toegepast kan worden indien het onlosmakelijk samenhangende activiteiten betreft.

3. Geur, geluid en luchtkwaliteit voorafgaand aan de Wet plattelandswoningen

Een bedrijfswoning die behoort tot een inrichting wordt niet beschermd door de milieunormen voor geur, geluid en luchtkwaliteit. De achterliggende gedachte is dat de boer die in de bedrijfswoning woont door zijn bedrijfsvoering zelf de geur-, geluid- en stofhinder kan beïnvloeden. Hieronder wordt ingegaan op de vraag welke bedrijfswoningen voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen tot de inrichting behoren. Daarnaast wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de niet tot de inrichting behorende (bedrijfs)woningen bij de toetsing van een omgevingsvergunning voor een e-activiteit meegewogen dienen te worden. Dient gekeken te worden naar het planologisch toegestane gebruik of naar het feitelijk gebruik? Deze vragen worden beantwoord voor geur, geluid en stof, waarbij een vereenvoudigde en onvolledige weergave van de ingewikkelde regelgeving wordt gegeven, voor zover de Wet plattelandswoningen daarin een wijziging beoogt te realiseren.

3.1 Geur

In art. 2 lid 1 van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) is bepaald dat bij een beslissing inzake de omgevingsvergunning voor het oprichten of veranderen van een veehouderij het bevoegd gezag de geurhinder door de geurbelasting vanwege tot veehouderijen behorende dierenverblijven uitsluitend betrekt op de wijze als aangegeven bij of krachtens de art. 3 tot met 9. Andere veroorzakers van geurhinder worden bij de al dan niet verlening van een omgevingsvergunning voor een e-activiteit op grond van art. 2.14 lid 1, aanhef en onder a, Wabo meegenomen.

In art. 3 lid 1 Wgv is bepaald dat een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, verkort weergegeven, te hoog is. Een belangrijke vraag is wat een geurgevoelig object is. Een geurgevoelig object is voor inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen in art. 1 Wgv gedefinieerd als: gebouw , “bestemd” voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt. Uit de bewoordingen en strekking van de Wgv volgt dat alleen geurgevoelige objecten die geen onderdeel uitmaken van een inrichting voor bescherming ten opzichte van die inrichting in aanmerking komen. De Wgv beoogt uitsluitend de gevolgen van een inrichting voor haar omgeving te reguleren, zodat de eigen geurgevoelige objecten niet worden beschermd tegen geurhinder van de eigen dierenverblijven. Een ander interessant punt is in hoeverre een (voormalige) agrarische bedrijfswoning wordt beschermd tegen geurhinder van andere agrarische bedrijven. In art. 3 lid 2 Wgv is bepaald dat een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien niet wordt voldaan aan een bepaalde afstandseis tussen een veehouderij en een geurgevoelig object dat onderdeel uitmaakt van een andere veehouderij, of dat op of na 19 maart 2000 heeft opgehouden deel uit te maken van een andere veehouderij. Daarnaast heeft art. 14 lid 2 Wgv hierop betrekking. Daarin is bepaald dat onder omstandigheden voor de toepassing van o.a. art. 3 bepaalde afwijkende afstandseisen gelden tussen een veehouderij en een woning die op of na 19 maart 2000 is gebouwd.

In de jurisprudentie van de Afdeling is de nodige aandacht besteed aan de vraag in hoeverre voormalige agrarische bedrijfswoningen bescherming genieten op grond van de Wgv. Daarbij is van belang of de agrarische bedrijfswoning als zodanig planologisch is bestemd. Anders dan in het verleden , heeft de Afdeling in recentere jurisprudentie geoordeeld dat de planologische bestemming terdege relevant is. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat met de term “bestemd” in de definitie van geurgevoelig object in art. 1 Wgv wordt bedoeld, dat het gebouw juridisch-planologisch mag worden gebruikt voor wonen of verblijf. Indien de woning in strijd met het bestemmingsplan niet wordt gebruikt als agrarische bedrijfswoning, maar als burgerwoning, leidt dit niet tot een ander oordeel. Op grond van de Wgv is, wat dit aspect aangaat, niet meer vereist dan dat een gebouw planologisch gezien een functie heeft voor wonen of verblijf. Bij de vaststelling van de mate van bescherming van een agrarische bedrijfswoning die is afgesplitst van een nog in werking zijnde veehouderij, dient eveneens aansluiting te worden gezocht bij de juridisch-planologische status van die woning. Een andere opvatting zou ertoe leiden dat door de enkele ingebruikneming van een agrarische bedrijfswoning als burgerwoning, bescherming aan die woning zou toekomen ten opzichte van de veehouderij waartoe deze behoorde, terwijl ook de planologische status van belang wordt geacht voor de vraag of een object moet worden beschermd tegen stankhinder.

Indien een woning is bestemd als agrarische bedrijfswoning en planologisch gezien nog steeds behoort bij de nog in werking zijnde varkenshouderij, dan maakt de woning nog steeds onderdeel uit van de varkenshouderij, zodat deze geen bescherming toekomt tegen geuremissie afkomstig van die varkenshouderij. De tijdelijke leegstand vanwege de verkoop van een gebouw dat bestemd en geschikt is voor wonen in de zin van de definitie van geurgevoelig object, brengt niet met zich dat dit gebouw geen geurgevoelig object in de zin van de Wgv is. Indien het gebruik als burgerbewoning door persoonsgebonden overgangsrecht van het bestemmingsplan wordt beschermd, dan valt dat gebruik onder het beschermingsregime van de Wgv.

3.2 Geluid

In art. 5.3 Bor, zoals dat luidde tot 1 januari 2013, is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in art. 2.1 lid 1, onder e, Wabo, in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning voorschriften worden verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk – bij voorkeur aan de bron – te beperken of ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Dit kan betekenen dat aan de omgevingsvergunning voor een veehouderij een grenswaarde voor het aantal dB(A) wordt opgenomen, bijvoorbeeld op grond van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening.

Geen milieubescherming tegen geluidhinder geniet de bedrijfswoning die als zodanig in gebruik is en onderdeel uitmaakt van de inrichting. Een voormalige bedrijfswoning die van de inrichting is afgesplitst en wordt bewoond door een burger die direct noch indirect een binding met de inrichting heeft, behoort niet tot de sfeer van de inrichting te worden gerekend. Dat die woning in het verleden wel als bedrijfswoning van de inrichting dienst deed en nog steeds als zodanig is opgenomen in het bestemmingsplan, is uit milieuhygiënisch oogpunt niet relevant. In dit opzicht is het huidige feitelijke gebruik van de woning bepalend. Indien een bewoner van een voormalige bedrijfswoning met enige frequentie maar naar haar aard niet meer dan incidenteel hulp aanbiedt op de naastgelegen boerderij is dat onvoldoende grond dat er sprake is van een zodanige functionele binding dat de woning tot de sfeer van de inrichting behoort. Als een bewoner voor zijn hulp een vergoeding ontvangt, doet dat daaraan niet af.

Bij de vergunningverlening worden de woningen die niet tot de inrichting behoren wel tegen geluidhinder beschermd. In dat kader wordt veelal aangesloten bij de definities uit de Wet geluidhinder (hierna: Wgh). Tot de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen was in art. 1 Wgh een woning gedefinieerd als: “gebouw dat voor bewoning gebruikt wordt of daartoe bestemd is”. Daarnaast was ander geluidsgevoelig gebouw gedefinieerd als: “bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen gebouw dat vanwege de bestemming of het gebruik daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft, niet zijnde een woning” en geluidsgevoelig terrein als: “bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen terrein dat vanwege de bestemming of het gebruik daarvan bijzondere bescherming tegen geluid behoeft”. Voor de vraag of een object moet worden beschermd tegen geluidhinder, is het feitelijk gebruik dat daarvan ten tijde van het nemen van de bestreden milieuvergunning (thans omgevingsvergunning) werd gemaakt, bepalend.

3.3 Luchtkwaliteit

Ingevolge art. 2.14 lid 1, aanhef en onder c, onderdeel 3, Wabo dient het bevoegd gezag bij verlening van een omgevingsvergunning voor een e-activiteit de grenswaarden voor luchtkwaliteit (fijn stof) in acht te nemen. In art. 5.16 Wm wordt geregeld wanneer het bevoegd gezag bij het verlenen van een omgevingsvergunning rekening moet houden met de grenswaarden voor de luchtkwaliteit.

Ook hier doet de vraag zich voor in hoeverre de luchtkwaliteit bij de voormalige agrarische bedrijfswoning meegenomen dient te worden bij de beoordeling van een aanvraag om omgevingsvergunning voor een e-activiteit voor de naastgelegen landbouwinrichting. In dat kader is van belang dat in art. 74 van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 is bepaald dat bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht bij inrichtingen concentraties worden bepaald vanaf de grens van het terrein van de betreffende inrichting. Met andere woorden, alle grond die tot de inrichting behoort, geniet geen bescherming in het kader van de luchtkwaliteit. Eerder is reeds bepaald dat de grenswaarden gelden voor de buitenlucht van het Nederlandse grondgebied, met uitzondering van de werkplek. De luchtkwaliteitsnormen gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid en niet slechts ter plaatse van woningen of andere gevoelige bestemmingen.

In de Handreiking fijn stof en veehouderijen van mei 2010, die in samenwerking tussen Infomil en het ministerie van VROM is opgesteld, staat op blz. 11 ten aanzien van voormalige bedrijfswoningen van veehouderijen het volgende: “ Omdat zowel bedrijfswoningen als burgerwoningen beschermd worden tegen de fijn stof emissie van de nabij gelegen veehouderij maakt het voor de toetsing van de nabij gelegen veehouderij niet uit of het gaat om een bedrijfswoning of een voormalige bedrijfswoning. Voor de toetsing van fijn stof afkomstig van de ‘eigen’ veehouderij maakt dit echter wél uit. Een bedrijfswoning maakt immers onderdeel uit van de inrichting en hoeft daarom niet getoetst te worden. Dit volgt uit het systeem van de Wet milieubeheer. Dat geldt niet voor een voormalige bedrijfswoning. Ten aanzien van een voormalige bedrijfswoning wordt geadviseerd om bij de toetsing van fijn stof afkomstig van de ‘eigen’ veehouderij aan te sluiten bij de juridisch-planologische status van die woning, ofwel de bestemming in het bestemmingsplan. Alleen als een voormalige bedrijfswoning is herbestemd tot burgerwoning wordt dan beoordeeld of aan de grenswaarden voor fijn stof wordt voldaan. Een voormalige agrarische bedrijfswoning die planologisch gezien nog onderdeel van de veehouderij uitmaakt, wordt niet beschermd tegen de nadelige gevolgen van fijn stof van de ‘eigen’ veehouderij. Daarmee wordt aangesloten bij de in het milieurecht waarneembare tendens om aan te sluiten bij de bestemming in plaats van bij het feitelijk gebruik.˝

4. De Wet plattelandswoningen

Uit hoofdstuk 3 van dit artikel volgt dat voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen de jurisprudentie ten aanzien van geur en geluid een ander beeld laat zien. Waar bij geur de voormalige agrarische bedrijfswoning, die als zodanig nog steeds als bedrijfswoning is bestemd, onderdeel blijft uitmaken van de inrichting voor de beoordeling van de omgevingsvergunning voor de e-activiteit, wordt bij geluid gekeken naar het feitelijk gebruik en kan het zijn dat de bedrijfswoning ondanks de bestemming geen onderdeel meer uitmaakt van de inrichting. Het doel van de Wet plattelandswoningen is vereenvoudigd weergegeven dat de voormalige bedrijfswoningen naast inrichtingen gebruik kunnen worden als burgerwoning. Tot nu toe staat de milieubescherming daaraan in de weg. Dit probleem is in de wet aangepakt door meer woningen onder de landbouwinrichting te laten horen, zodat deze geen milieubescherming meer genieten ten gevolge van die inrichting (paragraaf 4.1 van dit artikel). Daarnaast is ervoor gekozen om de naastgelegen woning alleen te beschermen tegen de milieuhinder van de landbouwinrichting indien deze planologisch gezien bescherming geniet tegen die landbouwinrichting. Daartoe is een wijziging aangebracht in het toetsingskader van de omgevingsvergunning voor een e-activiteit (paragraaf 4.2) en zijn wijzigingen aangebracht in de sectorale wetgeving (paragraaf 4.3).

4.1 (Voormalige) bedrijfswoning onderdeel landbouwinrichting

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is vermeld, worden in de Wet plattelandswoningen meer woningen onder de landbouwinrichting gebracht, zodat deze geen bescherming genieten tegen de milieuhinder van die naastgelegen inrichting. Art. 1.1a Wabo luidt sinds 1 januari 2013 als volgt:

“1. Een bedrijfswoning, behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting, die op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning door een derde bewoond mag worden, wordt met betrekking tot die inrichting voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen beschouwd als onderdeel van die inrichting, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald.

2. Voor de toepassing van het eerste lid wordt onder landbouwinrichting verstaan:

inrichting waar uitsluitend of in hoofdzaak agrarische activiteiten, zijnde het telen of kweken van landbouwgewassen of het fokken, mesten, houden of verhandelen van landbouwhuisdieren, dan wel activiteiten die daarmee verband houden worden verricht.”

Hieronder zal een analyse worden uitgevoerd ten aanzien van het toepassingsbereik van art. 1.1a Wabo. Het eerste dat bij lezing opvalt, is dat het moet gaan om een bedrijfswoning behorend tot of voorheen behorend tot een landbouwinrichting. Wanneer een woning als burgerwoning is bestemd, ook al is deze gelegen naast een landbouwinrichting en was deze voorheen als bedrijfswoning in gebruik, dan nog geldt deze bepaling niet. Ook geldt deze bepaling slechts voor bedrijfswoningen bij een landbouwinrichting, welk begrip wordt omschreven in lid 2 van art. 1.1a Wabo. Deze bepaling heeft dus geen betrekking op bedrijfswoningen bij bijvoorbeeld bedrijventerreinen. In een aantal gevallen zal een bedrijfswoning al geen onderdeel meer zijn van een bedrijf – omdat het bedrijf in andere handen is overgegaan of omdat het bedrijf ter plaatse is beëindigd – maar in andere gevallen zal een woning die wel nog als bedrijfswoning fungeert, in het bestemmingsplan mogelijk al een ruimere gebruiksmogelijkheid krijgen, anticiperend op een toekomstige functiewijziging die wordt voorzien. Om die reden wordt in deze bepaling gesproken over zowel een bedrijfswoning behorend tot een agrarische inrichting, als een bedrijfswoning voorheen behorend tot een agrarische inrichting.

Onder een derde wordt in de context van art. 1.1a verstaan een persoon die niet of niet langer functioneel is verbonden aan de agrarische inrichting. Deze derde ondervindt geen bescherming ten gevolge van de landbouwinrichting. De uitzondering aan het slot van het eerste lid “tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald” is opgenomen om een afwijkende regeling te kunnen treffen indien toepassing van de hoofdregel tot ongewenste gevolgen zou leiden. Daarbij zou ons inziens gedacht kunnen worden aan situaties waarin de derde wel bescherming dient te genieten, zoals bijvoorbeeld in het kader van de externe veiligheid en tegen dierziekten zoals Q-koorts.

4.2 Niet het feitelijk gebruik maar het planologisch toegestane gebruik van de omgeving

In de Wet plattelandswoningen is een nieuw lid 7 aan art. 2.14 Wabo toegevoegd, welke op 1 januari 2013 in werking is getreden en dat als volgt luidt: “Bij de toepassing van het eerste lid worden gronden en bouwwerken in de omgeving van de inrichting in aanmerking genomen overeenkomstig het bestemmingsplan, de beheersverordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning.”

De reden voor de opname van lid 7 in art. 2.14 Wabo is dat het voor 1 januari 2013 niet mogelijk was om in het kader van de vergunningverlening bij het beschermen van hindergevoelige gronden of bouwwerken rekening te houden met de planologische status ervan. In ABRS 15 juni 2000, r.o. 2.7.6, AB 2000/353, m.nt. F.C.M.A. Michiels, heeft de Afdeling geoordeeld dat het het bevoegd gezag niet vrijstaat bij de invulling van de beoordelingsvrijheid die het krachtens de art. 8.10 en 8.11 Wm toekomt, betekenis toe te kennen aan de planologische status van een hindergevoelig object maar is het feitelijk gebruik dat van het hindergevoelige object wordt gemaakt doorslaggevend. In punt 2 van zijn noot wijst Michiels erop dat de Afdeling geen keus had aangezien de milieuwetgeving nu eenmaal geen onderscheid maakt tussen legaal en illegaal gevestigde hindergevoelige objecten. Het is voorstelbaar dat illegale hindergevoelige objecten geen bescherming hoeven te genieten tegen de milieuhinder van een inrichting en dat in zoverre begrijpelijk is dat lid 7 in de Wabo is opgenomen. Wel kan afgevraagd worden waarom alleen de eis wordt gesteld dat het gebruik van het hindergevoelige object planologisch gezien is toegestaan. Moet niet ook onderscheid worden gemaakt tussen legaal en illegaal opgerichte bouwwerken? Een andere vraag is hoe lid 7 zich verhoudt tot art. 2.14 lid 1, aanhef en onder a, onderdeel 3o, Wabo dat mede betrekking heeft op redelijkerwijs te verwachten toekomstige ontwikkelingen van de omgeving. Van een redelijkerwijs te verwachten toekomstige ontwikkeling is sprake indien er een planologisch kader is en er concrete stappen zijn om daar invulling aan te geven.

Bovenstaande aanvulling van art. 2.14 Wabo werkt door in art. 8.40 van de Wm. Die bepaling bevat een grondslag om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen voor inrichtingen. Art. 8.40 lid 2 Wm verwijst onder andere naar art. 2.22 Wabo, waarin vervolgens weer wordt verwezen naar art. 2.10 tot en met 2.20 van die wet.

4.3 Wijziging sectorale wetgeving i.v.m. toetsing planologisch toegestaan gebruik

In het verlengde van het nieuwe lid 7 van art. 2.14 Wabo, is ook de sectorale wetgeving met betrekking tot geur en geluid aangepast, zodat alleen planologisch toegestaan gebruik milieubescherming geniet bij vergunningverlening

4.3.1 Geur

Per 1 januari 2013 is aan het slot van de begripsomschrijving van geurgevoelig object als bedoeld in art. 1 Wgv het volgende toegevoegd: “, waarbij onder ‘gebouw bestemd voor menselijk wonen of menselijk verblijf’ wordt verstaan: gebouw dat op grond van het bestemmingsplan, bedoeld in artikel 3.1 van de Wro, een inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 of 3.28 van die wet daaronder mede begrepen, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van die wet, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet mag worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf.” Met het toevoegen van deze zin aan de begripsomschrijving van geurgevoelig object wordt verduidelijkt dat onder de Wgv de status van een object in het bestemmingsplan bepalend is voor de vraag of het bescherming geniet tegen geurhinder.

Interessant is dat aan art. 2 Wgv een derde lid is toegevoegd. Met deze toevoeging is de intreding van de plattelandswoning in de Wgv bewerkstelligd. Artikel 2 lid 3 Wgv luidt als volgt: “In afwijking van het eerste lid is artikel 1.1a van de Wabo van overeenkomstige toepassing op het nemen van een beslissing als bedoeld in dat lid. De eerste volzin is niet van toepassing op gevallen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, voor zover het betreft een geurgevoelig object dat op of na 19 maart 2000 heeft opgehouden deel uit te maken van een andere veehouderij, en artikel 14, tweede lid.” Dit nieuwe artikellid heeft tot gevolg dat agrarische bedrijven die niet zijn gestopt, maar waarvan de bedrijfswoning qua gebruik wordt afgesplitst, in hun bedrijfsvoering niet worden belemmerd ingeval die bedrijfswoning wordt gebruikt als burgerwoning. Een dergelijke woning wordt in dat geval immers beschouwd als onderdeel van de inrichting. Voor vergunningverlening op grond van art. 2.1 lid 1, onder e, Wabo wordt deze woning dan ook als onderdeel van het bedrijf beschouwd. Deze woning geniet geen bescherming tegen het bedrijf waartoe het behoort, maar wel bescherming tegen andere veehouderijen, zij het dat het beschermingsniveau lager is dan het niveau dat geldt voor ‘gewone’ burgerwoningen. In art. 2 lid 3 Wgv wordt immers bepaald dat de Wet plattelandswoningen geen betrekking heeft op gevallen als bedoeld in art. 3 lid 2 Wgv, voor zover het gaat om een geurgevoelig object dat op of na 19 maart 2000 heeft opgehouden deel uit te maken van een andere veehouderij, en gevallen als bedoeld in art. 14 lid 2 Wgv. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor een nabijgelegen veehouderij (waartoe de woning niet behoort) dient derhalve te worden getoetst aan art. 3 lid 2 Wgv.

4.3.2 Geluid

Zoals reeds aan de orde is gekomen, werd vóór de inwerkingtreding van de Wet plattelandswoningen bij de vraag of het geluidgevoelige object wordt beschermd tegen geluidhinder uitgegaan van het feitelijk gebruik van het object. Art. II van de Wet plattelandswoningen wijzigt de begripsomschrijvingen in de Wgh van woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen en geluidgevoelige terreinen in die zin dat niet het feitelijk gebruik maar de planologische status van het object bepalend is voor het antwoord op de vraag of dat object geluidgevoelig is. Zo luidt het begrip ‘woning’ per 1 januari 2013 als volgt: “gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, de beheersverordening, bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening, of, indien met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening is afgeweken, de omgevingsvergunning, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van laatstgenoemde wet.”

De wet voorziet eveneens in de wijziging van het begrip “geluidgevoelig object als bedoeld in art. 11.1 lid 1 Wm. Ook bij dit begrip wordt thans uitgegaan van de planologische status van het object. Artikel II van de Wet plattelandswoningen bepaalt dat deze bepaling eerst dan van kracht wordt op het moment dat het wetsvoorstel Invoeringswet geluidproductieplafonds tot wet is verheven en in werking is getreden. Het voorstel is op 24 november 2011 tot wet verheven en is op 1 juli 2012 in werking getreden, zodat de Wgh per 1 januari 2013 door artikel II van de Wet plattelandswoningen is gewijzigd.

4.3.3 Luchtkwaliteit

De Wet plattelandswoningen wijzigt de regelgeving ten aanzien van luchtkwaliteit niet. In de parlementaire geschiedenis bij de Wet plattelandswoningen is vermeld dat de Handreiking fijn stof en veehouderijen “al goed (aansluit) bij de wijze waarop dit wetsvoorstel vorm heeft gekregen. Ook in de Handreiking wordt aangesloten bij het planologische regime. In de Handreiking wordt geadviseerd om een voormalige agrarische bedrijfswoning die juridisch-planologisch nog steeds als bedrijfswoning is bestemd, niet te beschermen tegen nadelige effecten (fijn stof) veroorzaakt door het eigen bedrijf.”

Over de auteurs:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Mr. Jeroen van Dam is seniorjurist bij Gemeente Utrechtse Heuvelrug.