Wetenschappelijke publicatie van advocaat mr. dr. ing. Peter de Haan en mr. Gert-Jan Klapwijk in het tijdschrift Bouwrecht (BR 2013/76) over de omgevingsvergunning onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De omgevingsvergunning

mr. dr. ing. P.M.J. de Haan en mr. G. Klapwijk

1. Inleiding De gedachte achter de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), die op 1 oktober 2010 in werking is getreden, is een formele integratie van bestaande vergunningplichten in één vergunning. De gedachte van de wetgever was om één vergunning voor één project te verlenen, waarvoor één procedure geldt, door één bevoegd gezag. Daarbij zou de aanvrager slechts naar één loket hoeven te gaan om die omgevingsvergunning voor het project te verkrijgen, de ‘één loketgedachte’. Het is verboden zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit activiteiten als bedoeld in art. 2.1 en 2.2 Wabo. In art. 2.1 Wabo zijn daarbij de vergunningplichten op grond van de wet opgenomen en in art. 2.2 Wabo de vergunningplichten op grond van een verordening van een provincie, gemeente of waterschap. De definitie voor een project als bedoeld in art. 1.1 lid 1 Wabo zegt niets meer dan dat onder een project wordt verstaan een project als bedoeld in art. 2.1 lid 1 of art. 2.2 Wabo. De inhoud van het feitelijke begrip ‘project’ wordt bepaald door het geheel van de afzonderlijke activiteiten, die invloed hebben op de fysieke leefomgeving. Die afzonderlijke activiteiten zijn wel inhoudelijk omschreven.

Dit fundamentartikel gaat niet in op de procedurele aspecten van het aanvragen en verlenen van de omgevingsvergunning afgezien van de vergunning van rechtswege. In dit artikel wordt meer aandacht besteed aan bouwen, aanleggen, gebruiken in strijd met het bestemmingsplan en het slopen (en wijzigen) van monumenten dan aan de andere activiteiten waarvoor ook een omgevingsvergunning is vereist. Het oprichten, veranderen en in werking hebben van inrichtingen en de aanhakende vergunningen blijven in dit artikel onderbelicht. Uitzonderingen op de hoofdregel onder de Wabo worden veelal niet weergegeven. In dit artikel wordt gelet op de leesbaarheid veelal alleen het bestemmingsplan aangehaald, terwijl daaronder ook andere vormen van het planologisch regime gelezen dienen te worden zoals een beheersverordening, exploitatieplan, provinciale verordening enz.

Lees verder

2. De activiteiten

In art. 2.1 lid 1 Wabo is bepaald dat een omgevingsvergunning is vereist om een project uit te voeren, voor zover dat onder meer geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. bouwen;
b. aanleggen;
c. gebruiken in strijd met onder meer een bestemmingsplan;
d. brandveilig in gebruik nemen;
e. oprichten, veranderen en in werking hebben van een inrichting;
f. slopen, verstoren of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument;
g. slopen van bouwwerken volgens onder meer een bestemmingsplan;
h. slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht.

Daarnaast is in art. 2.2 lid 1 Wabo bepaald dat voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om onder meer een monument te verstoren of slopen, een bouwwerk te slopen in een krachtens een zodanige verordening aangewezen stads- of dorpsgezicht, een weg aan te leggen of verandering aan te brengen in de wijze van aanleg van de weg, een uitweg te maken of een houtopstand te vellen of te doen vellen (kapvergunning), een zodanige bepaling geldt als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, zonder omgevingsvergunning uit te voeren. Daarnaast is in lid 2 bepaald dat bij verordening van de provincie, gemeente of waterschap ook andere activiteiten dan worden genoemd in lid 1 onder het toepassingsbereik van de Wabo kunnen worden gebracht, voor zover die invloed hebben op de fysieke leefomgeving. Daarbij zou bijvoorbeeld kunnen worden gedacht aan parkeren.

Het bovenstaande suggereert dat door een omgevingsvergunning aan te vragen voor een project een vergunning wordt verkregen voor alle denkbare activiteiten, die onder dat project vallen. Dat is echter niet het geval. Ten eerste zal de aanvrager zelf bij de aanvraag om omgevingsvergunning moeten aangeven op welke activiteiten onder de Wabo het project betrekking heeft. Onlosmakelijk met elkaar samenhangende activiteiten moeten in één keer worden aangevraagd zoals hieronder wordt behandeld onder het kopje ‘Onlosmakelijke samenhang’. Weliswaar is het de bedoeling dat het bevoegd gezag de aanvrager de gelegenheid geeft om de aanvraag aan te vullen als deze niet alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten in één keer heeft aangevraagd, maar in de jurisprudentie is nog niet uitgekristalliseerd hoe ermee wordt omgegaan als het bevoegd gezag niet heeft onderkend dat de aanvraag op dit punt onvolledig is. Een voorbeeld. Een project dat bestaat uit het slopen van een monument in een beschermd stadsgezicht, bevat in ieder geval twee activiteiten (zie onderdeel f en h hierboven). Als slechts voor één van die activiteiten vergunning is verleend, kan het project nog steeds niet uitgevoerd worden. Hier ligt dus een verantwoordelijkheid bij de aanvrager om direct de onlosmakelijk samenhangende activiteiten in één omgevingsvergunning aan te vragen. Probleem is echter dat nog niet uit de jurisprudentie een duidelijk beeld volgt welke activiteiten met elkaar samenhangen. De aanvrager wordt op één punt geholpen. Als deze iets wil bouwen of aanleggen in strijd met het bestemmingsplan, zonder dat hij in de aanvraag aangeeft dat het project ook in strijd is met het bestemmingsplan, dan wordt ook die activiteit in de aanvraag ingelezen. Overigens was dat onder het oude recht niet anders. Ten tweede zal de aanvrager nog steeds de vergunningen op grond van bijvoorbeeld de Waterwet, Ontgrondingenwet, Drank- en Horecawet alsmede de algemene plaatselijke verordening (die niet onder art. 2.2 Wabo vallen) afzonderlijk moeten aanvragen om het project uit te voeren. Hoewel de Wabo eenvoudiger zou moeten zijn voor de burgers en ondernemers, die niet zijn ingelezen in het vergunningstelsel, is er mogelijk temeer reden om zich te laten voorlichten over de vereiste vergunningen bij de gemeente (aanhakend bij de ‘één loketgedachte’) dan wel zelf een deskundige in te huren, om niet achteraf te vernemen dat één of meerdere vergunningen ontbreken.

Het is mogelijk dat vergunningstelsels uit andere wetten aanhaken bij het vergunningstelsel van de Wabo. Dit betekent dat de vergunning of ontheffing die krachtens die andere wet moet worden verleend, deel gaat uitmaken van de omgevingsvergunning krachtens de Wabo.

In de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 is met de Invoeringswet Wabo geregeld dat ontheffingen of vergunningen krachtens die wetten kunnen aanhaken bij de omgevingsvergunning krachtens de Wabo. Het moet in beide gevallen dan gaan om handelingen waarvoor een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd die tevens vergunning- of ontheffingsplichtig zijn op grond van de desbetreffende wet. De aanvrager moet zorgen dat zijn aanvraag eveneens betrekking heeft op de vergunning of ontheffing die ingevolge de Flora- en faunawet of Natuurbeschermingswet 1998 noodzakelijk is.

Verder bepaalt de Wet milieubeheer dat als krachtens die wet een melding moet worden gedaan en voor de desbetreffende activiteit een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, tegelijkertijd met de aanvraag om een omgevingsvergunning een melding moet worden gedaan. Voorts kan samenloop bestaan tussen de aanvraag om een omgevingsvergunning en ontheffings- of vergunningstelsels in provinciale of gemeentelijke verordeningen. Deze aanhaking gaat de strekking van dit fundamentartikel te boven en zal verder niet behandeld worden.

3. Overgangsrecht

Op 1 oktober 2010 zijn de Wabo en de Invoeringswet Wabo in werking getreden. In de Invoeringswet Wabo is aangegeven hoe omgegaan dient te worden met vergunningen die voor die datum zijn aangevraagd en vergunningen die onder het oude recht zijn verleend.

In art. 1.2 lid 1 Invoeringswet Wabo is bepaald dat een groot aantal vergunningen en ontheffingen die in de omgevingsvergunning van de Wabo zijn opgenomen (waaronder de bouwvergunning, ontheffing van het bestemmingsplan en milieuvergunning) die voor 1 oktober 2010 van kracht en onherroepelijk zijn, voor zover voor de betrokken activiteit onder de Wabo een omgevingsvergunning is vereist, gelijkgesteld worden met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit. In lid 2 is onder meer bepaald dat het recht zoals dat gold onmiddellijk voor 1 oktober 2010 van toepassing blijft op de voorbereiding en vaststelling van de beschikking op een aanvraag om een vergunning of ontheffing als bedoeld in lid 1 of de aanvraag om een beschikking tot wijziging of intrekking daarvan, indien voor dat tijdstip een aanvraag is ingediend. Na het onherroepelijk worden van de betrokken beschikking wordt deze gelijkgesteld met een omgevingsvergunning zoals volgt uit art. 1.2 lid 3 Invoeringswet Wabo. In de verdere artikelen uit de Invoeringswet Wabo zijn meer specifieke regels voor het overgangsrecht opgenomen.

Als een nieuwe aanvraag voor een activiteit wordt ingediend, dan geldt gewoon de Wabo. Het oude recht geldt echter nog steeds voor vergunningen die nog niet onherroepelijk zijn. Als bijvoorbeeld (het besluit op bezwaar bij) een bouwvergunning, milieuvergunning (of handhavingsbesluit) door een bestuursrechter is vernietigd en het bevoegd gezag is opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak, dan geldt nog steeds het oude recht voor dat besluit, ondanks dat 1 oktober 2010 al lang achter ons ligt. Pas als niet meer geprocedeerd wordt tegen de nieuwe vergunning of de hoogste bestuursrechter het beroep tegen dat besluit ongegrond verklaard heeft, waarmee de vergunning in rechte onaantastbaar wordt, wordt die vergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor die activiteit. Een bouwvergunning wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo en een milieuvergunning wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder e Wabo. Als dan vervolgens de voorschriften die aan die vergunning zijn gekoppeld worden gewijzigd, of het bevoegd gezag die vergunning wil intrekken, dan moet niet meer naar het oude recht gekeken worden, maar naar de Wabo.

4. Bevoegd gezag

Art. 2.4 lid 1 Wabo bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning.

In lid 2 en 3 van genoemd artikel wordt een koppeling gelegd met het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Art. 3.1 aanhef en onder a Bor bepaalt dat het college van gedeputeerde staten van de provincie waar het project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd is te beslissen op een aanvraag indien het desbetreffende project bestaat uit activiteiten als bedoeld in art. 2.1 lid 1 onder a, b, c of g Wabo, in gevallen waarin een provinciaal inpassingsplan is vastgesteld. Ook is het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag wanneer ten behoeve van een project van provinciaal ruimtelijk belang van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken. Art. 3.2 Bor bevat vergelijkbare bepalingen ten aanzien van de minister. Wanneer een rijksinpassingsplan is vastgesteld, is de minister het bevoegd gezag wanneer het desbetreffende project bestaat uit de eerdergenoemde activiteiten uit art. 2.1 lid 1 Wabo. Wanneer ten behoeve van een project van nationaal ruimtelijk belang van het bestemmingsplan wordt afgeweken, is de minister eveneens het bevoegd gezag. Bovendien kan de minister bepalen dat hij in afwijking van lid 1-3 van art. 2.4 Wabo beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien dat is geboden in het algemeen belang. Ook is een uitzondering op de hoofdregel dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, opgenomen voor inrichtingen en mijnbouwwerken in art. 3.3 Bor gelezen in verbinding met bijlage I daarvan. Als hier gewoon de hoofdregel geldt, dan is in art. 6.3 Bor bepaald wie de adviseurs van het college zijn.

Van belang is op te merken dat het voor het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning niet van belang is welk bestuursorgaan het bevoegd gezag is ten aanzien van het desbetreffende project. De ‘één loketgedachte’ die aan de Wabo ten grondslag ligt, brengt met zich dat de aanvraag altijd kan worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project in hoofdzaak zal worden uitgevoerd. Het is wel mogelijk de aanvraag direct bij het bevoegd gezag in te dienen.

5. Verklaring van geen bedenkingen

De Wabo verbiedt in sommige gevallen een omgevingsvergunning te verlenen zonder dat een daartoe aangewezen bestuursorgaan een verklaring van geen bedenkingen heeft verleend. In het verleden waren er meerdere bevoegde gezagen voor de afzonderlijke vergunningen, die in de omgevingsvergunning zijn opgegaan. Met de ‘één loketgedachte’ zijn her en der bevoegde gezagen buitenspel gezet. Door middel van het instrument van de verklaring van geen bedenkingen blijven deze organen toch grip houden op het besluitvormingsproces. Het Bor wijst in par. 6.2 categorieën van gevallen aan waarin een dergelijke verklaring is vereist. Het gaat dan alleen om categorieën van gevallen waarin een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan gewenst is, gelet op een bijzondere deskundigheid of verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan ten aanzien van de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd.

Het is mogelijk dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot verlening van de verklaring van geen bedenkingen daarbij bepaalt dat aan de omgevingsvergunning voorwaarden worden verbonden met het oog op het belang waarop de verklaring van geen bedenkingen ziet.

Een belangrijke categorie van gevallen waarin een verklaring van geen bedenkingen moet worden gevraagd, betreft gevallen waarin met een omgevingsvergunning van het bestemmingsplan wordt afgeweken, terwijl er geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in het bestemmingsplan is opgenomen en deze ook niet onder de ‘kruimellijst’ valt. In dergelijke gevallen moet de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen geven alvorens de omgevingsvergunning kan worden verleend. De gemeenteraad heeft immers krachtens de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de daarvoor geldende Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) een bijzondere verantwoordelijkheid op het gebied van de ruimtelijke ordening. Wel kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet noodzakelijk is. Deze verklaring kan alleen worden geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Wanneer het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is voor de verlening van een dergelijke omgevingsvergunning, dan moeten provinciale staten een verklaring van geen bedenkingen verlenen. Dat geldt evenzeer voor gevallen waarin wordt afgeweken van de provinciale ruimtelijke verordening. Voorts is het mogelijk dat een andere wet bepaalt dat voor specifieke besluiten een verklaring van geen bedenkingen is vereist. Overigens speelt besluitvorming van het college van gedeputeerde staten ook een rol bij de figuur van de ontheffing van een provinciale ruimtelijke verordening ten behoeve van een bestemmingsplan of een concreet project.

6. Bouwen

In art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning (vroeger: bouwvergunning) een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. De dwingende weigeringsgronden voor een dergelijke omgevingsvergunning zijn opgenomen in art. 2.10 lid 1 Wabo. Met andere woorden, als geen van deze weigeringsgronden zich voordoet, dan moet het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen en andersom als dat wel het geval is, weigeren. Vereenvoudigd weergegeven houden de weigeringsgronden in dat het bouwplan moet voldoen aan a. de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bb 2012); en b. de bouwverordening; c. de activiteit niet in strijd is met een bestemmingsplan of ander planologisch besluit; en d. het bouwplan niet in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Voor de toetsing aan het Bb 2012 en de Bouwverordening geldt een aannemelijkheidstoets, waarbij het bevoegd gezag enige mate van vrijheid heeft om te beoordelen of het bouwplan daaraan voldoet. Begrijpelijkerwijs worden in het Bb 2012 zwaardere eisen gesteld aan gebouwen, waarin mensen in beginsel kunnen verblijven, dan aan andere bouwwerken waarbij dat niet het geval is. Belangrijkste aandachtspunt bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit is of het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Mocht de aanvraag in strijd zijn met het bestemmingsplan, dan zal het bevoegd gezag uit zichzelf nagaan of voor die strijdigheid ook een omgevingsvergunning verleend kan worden. Dat volgt uit art. 2.10 lid 2 Wabo. Met andere woorden, zelfs als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan kan de omgevingsvergunning onder omstandigheden alsnog verleend worden.

De Wabo brengt ten aanzien van het bouwen weinig nieuws ten opzichte van de ‘oude’ bouwvergunning, waarbij met name art. 40, 44 en 46 Wonw een belangrijke rol speelden. Onder de Wabo zijn er naast bouwvergunningplichtige bouwwerken geen licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken meer zoals onder de Woningwet wel het geval was. De weigeringsgrond voor een bouwvergunning als bedoeld in art. 44 lid 1 aanhef en onder e Wonw, waarin was bepaald dat voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend, is niet overgenomen onder de Wabo. Het is onder de Wabo de bedoeling dat de aanvrager die met bouwactiviteiten een monument wijzigt gelet op de onlosmakelijke samenhang tussen beide activiteiten in één aanvraag de omgevingsvergunnning voor beide activiteiten aanvraagt.

Nu op grond van art. 2.1 lid 1 onder a Wabo alleen handhavend kan worden opgetreden tegen de ‘bouwer’ van het bouwwerk, is in art. 2.3a lid 1 Wabo tevens bepaald dat het ook verboden is een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. Uit lid 2 volgt, dat dit natuurlijk niet geldt als voor het bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist of een tijdelijke omgevingsvergunning is verleend, gedurende welke periode ook niet handhavend kan worden opgetreden. Wanneer zonder de vereiste omgevingsvergunning een bouwwerk wordt opgericht, dan kan het bevoegd gezag een bouwstop opleggen op grond van art. 5.17 Wabo. Bij toepassing van die bepaling behoeft het bevoegd gezag, gelet op de aard en doel van de daarin gegeven bevoegdheid, niet te onderzoeken of de bouw gelegaliseerd kan worden. Deze handhavingsmogelijkheden bestonden ook al onder de Woningwet. Met andere woorden, ook als u niet zelf het bouwwerk heeft gebouwd en in zoverre niet verweten kan worden dat het bouwwerk zonder bouwvergunning (thans omgevingsvergunning) is opgericht, wil dat nog niet zeggen dat niet handhavend tegen u kan worden opgetreden voor het in stand laten van dat bouwwerk zonder de vereiste vergunning. Als u een bouwwerk bouwt zonder of in strijd met de vereiste omgevingsvergunning, dan kan het bevoegd gezag een bouwstop opleggen. Als u tegen die bouwstop wilt procederen, zal de bestuursrechter slechts een beperkte toets uitvoeren of die bouwstop terecht is opgelegd. Zo kan de bestuursrechter toetsen of inderdaad geen omgevingsvergunning is verleend dan wel in afwijking van de omgevingsvergunning wordt gehandeld. Ook kan aangevoerd worden dat het bouwen omgevingsvergunningvrij is.

In art. 2 bijlage II Bor zijn categorieën gevallen opgenomen waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist voor bouwen en gebruiken (in strijd met o.a. het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan kan niet in de weg staan aan het bouwen van bouwwerken die aan de in art. 2 gestelde eisen voldoen. Voor de in art. 3 bijlage II Bor vermelde categorieën gevallen geldt dat, voor zover wordt voldaan aan de in die bepaling gestelde eisen, bouwwerken alleen zijn uitgezonderd van de vergunningplicht voor de activiteit bouwen als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder a Wabo en niet van de vergunningplicht voor de activiteit gebruiken als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo. Dit brengt met zich dat zodanige bouwwerken wel dienen te worden getoetst aan het bestemmingsplan en de daarin opgenomen bouw- en gebruiksregels. Het lijkt merkwaardig dat wanneer voor het bouwen van een bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist, de bebouwingsregels van een bestemmingsplan toch nog steeds van belang zijn. Dit komt omdat het begrip ‘gebruiken’ als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder c Wabo ook betrekking heeft op het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Niet alleen op grond van art. 2 en 3 bijlage II Bor kan worden bepaald of het bouwen omgevingsvergunningvrij is. Daarvoor zal ook moeten worden gekeken in hfdst. V. Bijzondere bepalingen van bijlage II. Zo wordt in art. 4a bij monumenten het toepassingsbereik van art. 2 en 3 bijlage II Bor beperkt. In art. 5 lid 1 bijlage II Bor is bepaald dat bij de toepassing van art. 2, 3 en 4 het aantal woningen gelijk blijft. 

7. Aanleggen

In art. 2.1 lid 1 aanhef en onder b Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning (vroeger: aanlegvergunning) een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald. In art. 2.11 lid 1 Wabo is dwingend bepaald wanneer de omgevingsvergunning voor het ‘aanleggen’ geweigerd moet worden. Dat is het geval als de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of ander planologisch besluit dan wel algemeen verbindende regels van de provincie of het Rijk als bedoeld in art. 4.1 lid 3 onderscheidenlijk art. 4.3 lid 3 Wro, waarbij bijvoorbeeld gedacht kan worden aan een provinciale ruimtelijke verordening. Belangrijk om op te merken is dat deze laatstgenoemde algemene regels van de provincie of het Rijk geen grondslag bieden voor de vergunningplicht. Deze zijn dan ook niet genoemd in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder b Wabo.

Indien sprake is van strijd met de bovengenoemde regels wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor planologisch strijdig gebruik en wordt de vergunning slechts geweigerd indien een vergunning voor planologisch strijdig gebruik niet kan worden verleend. Dit volgt uit art. 2.11 lid 2 Wabo.

Het bovenstaande betekent dat in het bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit bepaald kan zijn dat een (omgevings)vergunning vereist is, voor wat onder het oude recht werd aangemerkt als ‘aanleggen’. Het gaat dan in ieder geval niet om het bouwen van bouwwerken, maar bijvoorbeeld wel om het aanleggen van parkeerplaatsen, een voetpad, weg of aarden wal. Deze vergunning is in het planologisch besluit vereist gesteld om te voorkomen dat de grond minder geschikt is voor gebruik overeenkomstig de bestemming. In het planologische besluit waarin deze vergunning verplicht is gesteld, wordt ook bepaald onder welke omstandigheden die vergunning verleend kan worden. Daarnaast kan het zijn dat in een provinciale verordening of een verordening op rijksniveau aanvullende regels worden gesteld waaraan voldaan moet worden om die vergunning te verlenen. Het bijzondere daarbij is dat de verordening zelf geen vergunningplicht kan doen ontstaan. Mocht het zo zijn dat niet aan de vereisten uit dat planologische besluit kan worden voldaan, dan kan het zijn dat de omgevingsvergunning toch kan worden verleend doordat ook voor de activiteit gebruik in afwijking van het planologische regime de vergunning wordt verleend. U krijgt dan een omgevingsvergunning voor aanleggen en gebruiken als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder b en c Wabo.

8. Gebruiken in afwijking van het planologisch regime

Zoals hiervoor reeds is vermeld, kan voor een project dat in strijd is met het bestemmingsplan ook een omgevingsvergunning (vroeger: de verschillende soortenvrijstellingen onder de WRO, en ontheffingen en projectbesluit onder de Wro) worden verleend. Deze omgevingsvergunning biedt dan een juridische basis om van het bestemmingsplan te mogen afwijken. De Wabo bepaalt dat het zonder omgevingsvergunning verboden is een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met onder meer een bestemmingsplan. In de Wabo zijn voorwaarden opgenomen waaronder een omgevingsvergunning ten behoeve van het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend. Wanneer de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan kan slechts een omgevingsvergunning worden verleend: 1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking; 2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of 3. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Een privaatrechtelijke belemmering staat alleen aan verlening van een dergelijke omgevingsvergunning in de weg, wanneer deze belemmering evident is.

In de planregels van een bestemmingsplan kan een mogelijkheid tot afwijking daarvan zijn opgenomen. Deze figuur was voorheen bekend als de zogenoemde binnenplanse afwijking. De planregel waarin de afwijkingsbevoegdheid is opgenomen, zal dan de voorwaarden bevatten waaronder van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Het spreekt voor zich dat in een procedure tegen een dergelijke omgevingsvergunning op grond van een binnenplanse afwijking in geschil kan zijn of aan de voorwaarden is voldaan om die vergunning te verlenen.

De tweede mogelijkheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van een bestemmingsplan heeft betrekking op de categorieën van gevallen die voorheen bekend waren als de kruimelgevallen of de kruimellijst. In art. 4 bijlage II Bor worden deze categorieën van gevallen genoemd. Deze categorieën komen in grote lijnen overeen met categorieën gevallen waarvoor in het verleden ontheffing van het bestemmingsplan kon worden verleend. Zo voorziet de wet in de mogelijkheid een omgevingsvergunning te verlenen voor de bouw van een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom, in afwijking van het bestemmingsplan. Buiten de bebouwde kom bestaat deze mogelijkheid ook, al moet het bijbehorend bouwwerk dan wel voldoen aan enige voorschriften ten aanzien van de oppervlakte en omvang daarvan. Verder voorziet art. 4 in de mogelijkheid een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan waarbij als voorwaarden gelden dat het gebruik moet plaatsvinden binnen de bebouwde kom en de oppervlakte daarvan niet meer dan 1500 m2 mag bedragen. Daarmee samenhangende inpandige bouwactiviteiten kunnen zo ook worden toegestaan. Het is van belang op te merken dat de categorieën van gevallen die worden genoemd in art. 4 bijlage II Bor niet altijd klein of van ondergeschikte aard zijn, anders dan de naam kruimelgevallen of kruimellijst misschien suggereert.

Tot slot kan een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. Voor de inwerkingtreding van de Wabo was een vergelijkbare regeling opgenomen in de Wro in de vorm van het projectbesluit. In de praktijk zal het besluit tot verlening van een dergelijke omgevingsvergunning over het algemeen worden ondersteund door een door een professioneel bureau opgesteld advies over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de voorgenomen activiteit. In de ruimtelijke onderbouwing zal moeten worden ingegaan op de ruimtelijk relevante aspecten van de voorgenomen activiteit. Welke aspecten in de ruimtelijke onderbouwing aan de orde moeten komen, is afhankelijk van de locatie, aard en mogelijke gevolgen van de voorgenomen activiteit. Naarmate de inbreuk op het planologisch regime groter is, werden in ieder geval onder het oude recht zwaardere eisen gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing.

9. Oprichten, veranderen en in gebruik hebben van een inrichting

De Wabo bepaalt in art. 2.1 lid 1 onder e Wabo dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting (vroeger: milieuvergunning). Hoofdregel is echter dat voor het oprichten of veranderen van een inrichting geen omgevingsvergunning is vereist. Een omgevingsvergunning is slechts vereist als dat uitdrukkelijk volgt uit art. 2.1 lid 2 Bor gelezen in verbinding met bijlage I daarvan. Uit die bijlage volgt dat bij bijvoorbeeld een bepaalde omvang van de inrichting of grootte van het productieproces een omgevingsvergunning is vereist. In art. 2.14 Wabo zijn de toetsingsgronden opgenomen voor een dergelijke omgevingsvergunning. De Wabo maakt een onderscheid tussen aspecten die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden betrokken, aspecten waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden en aspecten die door het bevoegd gezag in ieder geval in acht moeten worden genomen. De omgevingsvergunning kan slechts in het belang van de bescherming van het milieu worden geweigerd.

Van de aspecten die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden betrokken, is niet beschreven hoe deze aspecten precies bij de aanvraag moeten worden betrokken. Dit zijn aspecten die in het kader van de algemene verplichting de betrokken belangen af te wegen bij de beslissing moeten worden betrokken. Dergelijke aspecten zijn onder meer de bestaande toestand van het milieu, de gevolgen van de inrichting voor het milieu in relatie tot de technische kenmerken van de inrichting en de geografische ligging daarvan en de mogelijkheden tot voorkoming van nadelige gevolgen voor het milieu ten gevolge van de inrichting.

Van aspecten waarmee rekening moet worden gehouden, kan gemotiveerd worden afgeweken. Dergelijke aspecten zijn onder meer voor het bevoegd gezag geldende milieubeleidsplannen en richtwaarden die in milieukwaliteitseisen zijn opgenomen, voor zover de verplichting tot het daarmee rekening houden is vastgelegd krachtens of overeenkomstig art. 5.2 of 5.17 Wm.

De aspecten die het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht moet nemen, zijn de weigeringsgronden voor een aanvraag. Zo moeten onder meer voor de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast en moet kunnen worden voldaan aan verschillende in de Wet milieubeheer en de Wet geluidhinder opgenomen grenswaarden.

Voor de inwerkingtreding van de Wabo waren de vergelijkbare weigeringsgronden voor de milieuvergunning opgenomen in art. 8.10 Wm. In lid 3 daarvan was bepaald dat de milieuvergunning kan worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met onder meer een bestemmingsplan. Dit betekende dat het bevoegd gezag de mogelijkheid had, maar daartoe niet verplicht was, de milieuvergunning te weigeren als daarmee strijd met het bestemmingsplan zou ontstaan. De achterliggende gedachte was dat het niet de bedoeling was dat op grond van een milieuvergunning op een stuk grond een inrichting kon worden opgericht en in werking gehouden terwijl het bestemmingsplan dat gebruik van die grond niet toestond. Dit heeft in het verleden tot de nodige procedures geleid waarbij op grond van het bestemmingsplan handhavend werd opgetreden en de overtreder daarbij zonder succes een beroep op zijn milieuvergunning deed. Onder de Wabo is een vergelijkbare regeling als bedoeld in art. 8.10 lid 3 Wm niet opgenomen. De gedachte is dat de activiteit van het in werking hebben van een inrichting onlosmakelijk is verbonden met, voor zover van strijdigheid sprake is, het gebruiken in strijd met het planologisch regime en de omgevingsvergunning voor beide activiteiten tegelijkertijd aangevraagd dient te worden.

Een andere wijziging ten opzichte van het oude recht is dat er geen afstemmingsregeling meer is tussen de vroegere bouwvergunning en milieuvergunning. Vereenvoudigd weergegeven diende de beslissing over de bouwvergunning aangehouden te worden zolang er geen duidelijkheid was over de milieuvergunning. Onder de Wabo is de gedachte dat het oprichten van een inrichting over het algemeen tevens het bouwen van een bouwwerk is en dat er in een dergelijk geval tussen beide activiteiten een onlosmakelijke samenhang is, waardoor deze activiteiten tegelijkertijd in een omgevingsvergunning aangevraagd dienen te worden.

Inrichtingen die zijn aangewezen in art. 2.1 lid 1 Bor gelezen in verbinding met bijlage I daarvan zijn ‘milieurelevante’ inrichtingen, hetgeen wil zeggen dat deze nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Deze bijlage I komt voort uit het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Deze inrichtingen vallen onder de algemene regels als bedoeld in hfdst. 8.2 Wm (onder meer het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, beter bekend als Barim of Activiteitenbesluit milieubeheer).

Per 1 januari 2011 is in het Bor de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (hierna: de OBM) geïntroduceerd. In art. 2.1 lid 1 aanhef en onder i Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een andere activiteit te verrichten die behoort tot een bij het Bor aangewezen categorie activiteiten die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving. In art. 2.2a Bor worden de activiteiten omschreven waarvoor een OBM moet worden aangevraagd. De OBM is een enkele toestemming of weigering: het is niet toegestaan voorwaarden te verbinden aan de OBM. Het idee achter de OBM is dat het bevoegd gezag vooraf kan instemmen met het starten van een OBM-plichtige activiteit op een bepaalde locatie. In het kader van dit artikel voert het echter te ver dieper op de OBM in te gaan.

10. Slopen (en wijzigen van een monument)

De Modelbouwverordening 1992 kende in art. 8.2.1 een regeling inzake de sloopmelding. Vanaf 1 april 2012 is in par. 1.7 Bb 2012 een procedure inzake sloopwerkzaamheden opgenomen. In art. 1.26 lid 1 Bb 2012 is vermeld dat het verboden is om zonder of in afwijking van een sloopmelding bij het bevoegd gezag te slopen indien daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m3 zal bedragen. Geen sloopmelding is vereist op een voornemen tot slopen dat uitsluitend bestaat uit het in het kader van de uitoefening van een bedrijf geheel of gedeeltelijk verwijderen van asbesthoudende geklemde vloerplaten onder verwarmingstoestellen, beglazingskit die is verwerkt in de constructie van kassen, rem- en frictiematerialen, pakkingen uit verbrandingsmotoren, en pakkingen uit procesinstallaties onderscheidenlijk verwarmingstoestellen met een nominaal vermogen van ten hoogste 2250 kW. Tevens is geen sloopmelding vereist indien het gaat om het slopen van een seizoensgebonden bouwwerk, en het door het bevoegd gezag verplicht treffen van noodzakelijke voorzieningen aan een bouwwerk op grond van art. 13 Wonw dan wel een last onder bestuursdwang of dwangsom. Als het door het bevoegd gezag verplicht wordt gesteld om sloopwerkzaamheden te verrichten, is het begrijpelijk dat deze werkzaamheden niet meer gemeld moeten worden, nu het bevoegd gezag daarvan op de hoogte is.

Het kan zijn dat ook een sloopmelding niet volstaat en dat een omgevingsverguning is vereist voor de voorziene sloopactiviteiten. Het gaat om het slopen van een bouwwerk in de gevallen waarin onder meer het bestemmingsplan dat bepaalt (art. 2.1 lid 1 aanhef en onder g Wabo) en het slopen van monumenten (rijksmonument: art. 2.1 lid 1 aanhef en onder f Wabo; beschermd stads- en dorpsgezicht: art. 2.1 lid 1 aanhef en onder h Wabo; gemeentelijke/provinciale monumenten: art. 2.2 lid 1 aanhef en onder b Wabo).

In een bestemmingsplan kan worden bepaald, dat het verboden is om binnen een bij dat plan aangewezen gebied zonder omgevingsvergunning bouwwerken te slopen. Deze omgevingsvergunning kan worden geweigerd indien naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd. De achterliggende gedachte daarbij is dat geprobeerd wordt te voorkomen dat (achteraf bezien) het bouwwerk niet onnodig gesloopt wordt.

In art. 11 lid 1 Monw 1988 is bepaald dat het verboden is een beschermd (rijks)monument te beschadigen of te vernielen. De vergunningplicht is echter opgenomen in art. 2.1 lid 1 aanhef en onder f Wabo. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een beschermd monument te slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen, of te gebruiken of laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Een dergelijke omgevingsvergunning kan slechts worden verleend indien het belang van de monumentenzorg zich daartegen niet verzet. Bij de beslissing op de aanvraag houdt het bevoegd gezag rekening met het gebruik van het monument. Het bevoegd gezag kan die omgevingsvergunning overigens geheel of gedeeltelijk intrekken indien de omstandigheden aan de kant van de vergunninghouder zodanig zijn gewijzigd dat het belang van de monumentenzorg zwaarder moet wegen. In art. 3a bijlage II Bor is bepaald dat geen omgevingsvergunning voor het slopen of wijzigen van een beschermd monument is vereist indien deze activiteit betrekking heeft op gewoon onderhoud voor zover ook de materiaalsoort en kleur niet wijzigen, en bij een tuin, park of andere aanleg, de aanleg niet wijzigt, of een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van een monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft.

Voor het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen, dan wel het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van gemeentelijke en provinciale monumenten op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht, is een omgevingsvergunning vereist voor zover dat uit de gemeentelijke of provinciale monumentenverordening volgt. De omgevingsvergunning kan dan slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.

In tegenstelling tot bij monumenten hoeft bij een beschermd stads- of dorpsgezicht niet ieder afzonderlijk pand een monumentale waarde te hebben. Het gaat om onroerende zaken die in hun onderlinge samenhang bezien beschermd moeten worden. Deze bescherming is geregeld in art. 35 en 36 Monw 1988. In het geval de minister een beschermd stads- en dorpsgezicht aanwijst, is de gemeenteraad verplicht dit in een bestemmingsplan vast te leggen. Voor het slopen van een bouwwerk in een beschermd stads- of dorpsgezicht is een omgevingsvergunning vereist. Ook hier geldt dat de omgevingsvergunning slechts kan worden geweigerd indien naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd.

11. Gefaseerde aanvraag

Bij de aanvrager van een omgevingsvergunning kan de behoefte bestaan aan gefaseerde verlening van de omgevingsvergunning. Alleen als de aanvrager daarom verzoekt, kan het bevoegd gezag aan die behoefte tegemoetkomen. Hiervoor zal de aanvrager wel twee afzonderlijke aanvragen moeten doen. Het bevoegd gezag heeft hier zelf geen invloed op en kan dus niet uit eigen beweging een omgevingsvergunning gefaseerd verlenen.

De aanvrager dient in zijn aanvraag eerste fase te kennen te geven op welke activiteiten de aanvraag eerste fase ziet. Wel bestaat voor de aanvrager de verplichting reeds bij de aanvraag om de omgevingsvergunning eerste fase een overzicht te geven van alle activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning noodzakelijk is, ook als die activiteiten eerst bij de aanvraag tweede fase aan de orde zullen komen. Pas als op zowel de aanvraag met betrekking tot de eerste fase als op de aanvraag met betrekking tot de tweede fase positief is beslist en beide beschikkingen in werking zijn getreden, beschikt de aanvrager over een omgevingsvergunning. Het is de aanvrager dus niet toegestaan om na een positieve beslissing op de aanvraag eerste fase de activiteiten waarop die aanvraag ziet reeds uit te voeren in afwachting van een positieve beslissing op de aanvraag tweede fase. Er is dan immers nog geen sprake van een volledige, in werking getreden omgevingsvergunning.

Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid beschikkingen op de eerste of de tweede fase in te trekken. Enerzijds kan het bevoegd gezag de positieve beschikking met betrekking tot de eerste fase intrekken als niet uiterlijk twee jaar nadat die beschikking onherroepelijk is geworden een aanvraag is ingediend voor de beschikking met betrekking tot de tweede fase. De tijd die kan verstrijken tussen de aanvraag eerste fase en de aanvraag tweede fase is dus beperkt. Anderzijds heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid de positieve beschikking met betrekking tot de eerste of de tweede fase in te trekken, als op de aanvraag met betrekking tot de andere fase negatief is beslist en niet binnen twee jaar nadat die beslissing onherroepelijk is geworden een nieuwe aanvraag is ingediend.

De faseringsregeling maakt het voor de aanvrager mogelijk om de verschillende activiteiten binnen een project in twee fasen aan te vragen. Een belangrijke vraag daarbij is of die fasering ook mogelijk is als er een onlosmakelijke samenhang is tussen de activiteiten. Uit lid 7 van art. 2.5 Wabo volgt dat dat het geval is. Het kan dus zowel gaan om activiteiten die fysiek te scheiden zijn, maar ook om activiteiten die niet fysiek te scheiden zijn. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat in de eerste fase het wijzigen van een monument en in de tweede fase het bouwen aan de orde komt.

12. Onlosmakelijke samenhang

Hierboven is de onlosmakelijke samenhang al een paar keer aangehaald als bijzonder aandachtspunt bij de Wabo die onder het ‘oude’ recht nog niet bestond. Zo is vermeld dat de weigeringsgrond voor een bouwvergunning, dat een monumentenvergunning is vereist maar niet verleend, niet is overgenomen in art. 2.10 Wabo. Ook wordt de omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting niet zonder meer geweigerd wegens met het bestemmingsplan strijdig gebruik zoals dat onder de Wet milieubeheer wel mogelijk was. In beide gevallen is de gedachte dat, nu er onlosmakelijke samenhang is tussen bouwen en het wijzigen van een monument, onderscheidenlijk het in werking hebben van een inrichting en daarmee het gebruik daarvan in strijd met het bestemmingsplan (voor zover van strijdigheid sprake is), beide activiteiten tegelijkertijd aangevraagd moeten worden. Dat is ook de reden dat er geen aanhoudingsplicht meer is van een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten in afwachting van de omgevingsvergunning voor het oprichten van een inrichting. Het is de bedoeling dat beide tegelijkertijd worden aangevraagd nu beide activiteiten fysiek en in de tijdlijn niet te scheiden zijn. Alleen als die ene feitelijke handeling twee of meer omgevingsvergunningplichten in de zin van art. 2.1 en 2.2 Wabo oplevert, is sprake van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in art. 2.7 lid 1 Wabo.

Gelet op de wijzigingen ten opzichte van het ‘oude recht’ kan zolang jurisprudentie niet op het tegendeel wijst, ervan worden uitgegaan dat er een onlosmakelijke samenhang is tussen: het bouwen en wijzigen van een monument; het bouwen en oprichten van een inrichting; en het in werking hebben van een inrichting en het gebruik daarvan voor zover dat in strijd is met het planologisch regime. De jurisprudentie over de onlosmakelijke samenhang gaat tot nu toe met name over projecten waarbij één van de activiteiten het kappen van bomen is. In de jurisprudentie van de Afdeling is het vraagstuk van de onlosmakelijke samenhang nog lang niet uitgekristalliseerd.

In de Wabo wordt bepaald dat de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor moet dragen dat een aanvraag betrekking heeft op elk van de activiteiten als bedoeld in art. 2.1 en 2.2 Wabo die onlosmakelijk met elkaar samenhangen, hetgeen overigens niet met zo veel woorden is beschreven in art. 2.7 lid 1 Wabo. Als een aanvraag op dit punt onvolledig is, moet het bevoegd gezag de aanvrager de gelegenheid bieden om de aanvraag aan te vullen. Indien de aanvrager vervolgens de aanvraag niet aanvult, dan dient het bevoegd gezag de aanvraag wegens strijd met art. 2.7 lid 1 Wabo buiten behandeling te stellen.

Op 26 maart 2013 is een wetsvoorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet aangenomen door de Eerste Kamer waarin onder meer een nieuw art. 2.5a en een nieuw lid 1 van art. 2.7 in de Wabo worden geïntroduceerd. Dit houdt in dat het mogelijk wordt om een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan voorafgaand aan een omgevingsvergunning voor (andere) onlosmakelijk samenhangende activiteiten te verlenen. Op deze wijze kan de aanvrager reeds duidelijkheid verkrijgen over de vraag of hij ten behoeve van de door hem gewenste activiteiten van het bestemmingsplan mag afwijken. Het nieuwe art. 2.5a Wabo zal gaan bepalen dat het in een dergelijk geval mogelijk is bij de verlening van een omgevingsvergunning voor onlosmakelijk samenhangende activiteiten, de eerder verleende omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te wijzigen. Bij een groot bouwproject dat in strijd is met het bestemmingsplan, kan behoefte bestaan om eerst duidelijkheid te verkrijgen of een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik wordt verleend, voordat veel tijd en geld wordt gestoken in de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten. Deze wetswijziging maakt dat mogelijk.

13. Tijdelijke omgevingsvergunning

Het kan zijn dat slechts behoefte aan een activiteit is in een bepaalde periode. Daarbij kan gedacht worden aan een noodlokaal bij een school of een noodwoning. In een omgevingsvergunning kan daartoe worden bepaald dat deze geheel of gedeeltelijk geldt voor een daarin aangegeven termijn. Nu een omgevingsvergunning meerdere activiteiten kan beslaan, betekent dit dat het mogelijk is dat sommige activiteiten tijdelijk worden vergund.

In par. 5.4 Bor is nader uitgewerkt waaraan een tijdelijke omgevingsvergunning moet voldoen. Zo volgt daaruit dat een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk dat is bestemd om in een tijdelijke behoefte te voorzien slechts kan gelden voor een termijn van ten hoogste vijf jaar. Indien een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk dat slechts toelaatbaar is ingevolge een voorlopige bestemming dan wordt de termijn bepaald overeenkomstig hetgeen bij het bestemmingsplan omtrent de duur van dat plan is bepaald. Onder omstandigheden kan de termijn worden verlengd. Na het verstrijken van de in de omgevingsvergunning aangegeven termijn is de vergunninghouder gehouden het bouwwerk terstond naar eigen keuze hetzij te slopen hetzij in overeenstemming te brengen met de van toepassing zijnde voorschriften.

In een omgevingsvergunning voor planologische gebruiksactiviteiten die voorziet in een tijdelijke behoefte, wordt bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar. Ook hier geldt dat na het verstrijken van de termijn de vergunninghouder gehouden is terstond naar eigen keuze hetzij de voor de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand te herstellen, hetzij die met de van toepassing zijnde voorschriften van het bestemmingsplan of de beheersverordening in overeenstemming te brengen. Overigens zullen voor verlening van een dergelijke tijdelijke omgevingsvergunning concrete, objectieve gegevens voorhanden dienen te zijn op grond waarvan het bevoegd gezag de tijdelijkheid van de activiteiten voor de gegeven termijn had moeten aannemen en dient vast te staan dat het een tijdelijk gebruik betreft dat niet langer dan de gegeven termijn van maximaal vijf jaar zal duren.

14. Vergunning van rechtswege en de intrekking daarvan

Het is de bedoeling dat het bevoegd gezag op de aanvraag om omgevingsvergunning beslist binnen

de beslistermijn die daarvoor in de Wabo is opgenomen. Als het bevoegd gezag niet tijdig op de aanvraag beslist en de beslistermijn ook niet heeft verlengd, dan kan de aanvrager een omgevingsvergunning van rechtswege hebben verkregen en is het bevoegd gezag niet meer bevoegd om alsnog op de aanvraag te beslissen. De aanvrager kan alleen een omgevingsvergunning van rechtswege verkrijgen als op de vergunningaanvraag niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure van art. 3.10 Wabo van toepassing is, maar de reguliere procedure. Om te weten te komen of de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, kan gekeken worden in art. 3.10 Wabo. Als de activiteit niet in dat artikel is vermeld, dan geldt de reguliere procedure van art. 3.9 Wabo.

De reguliere procedure geldt onder meer voor de activiteit bouwen en voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan, voor zover voor laatstgenoemde activiteit een omgevingsvergunning kan worden verleend met in het bestemmingsplan opgenomen binnenplanse regels voor afwijking daarvan dan wel met toepassing van de kruimellijst als bedoeld in art. 4 bijlage II Bor. Om in voornoemde gevallen een omgevingsvergunning van rechtswege te verkrijgen, zal het bevoegd gezag niet binnen 8 weken na de datum van ontvangst van de aanvraag moeten hebben beslist en ook niet binnen die termijn eenmalig deze te hebben verlengd met ten hoogste 6 weken als bedoeld in art. 3.9 lid 1 onderscheidenlijk lid 2 Wabo. Dat als niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven, volgt uit art. 3.9 lid 3 Wabo. Als de vergunning van rechtswege is verleend, is het bevoegd gezag verplicht de omgevingsvergunning bekend te maken. Zo nodig kan de aanvrager naar de bestuursrechter stappen om de bekendmaking af te dwingen.

Het bevoegd gezag heeft overigens nog wel de mogelijkheid om de omgevingsvergunning van rechtswege in te trekken indien deze betrekking heeft op een activiteit die ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of dreigt te hebben en het verbinden van voorschriften aan die vergunning van rechtswege om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken geen oplossing biedt.

Over de auteurs:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Mr. Gert-Jan Klapwijk is jurist bij de Raad van State. De tekst van dit artikel is afgerond op 3 april 2013. Wijzigingen van na die datum zijn niet meegenomen.