1.2 Normenpiramide

Op 17 juni 2014 werd het wetsvoorstel voor een Omgevingswet, waarin ook het bouwen werd geregeld, bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee was zichtbaar hoe het nieuwe stelsel van omgevingsrecht in Nederland, gewend aan gelede normstelling in het bestuursrecht, er uit zou komen te zien: een normenpiramide. Eén Omgevingswet (Ow), vier amvb’s als uitvoeringsbesluiten (Omgevingsbesluit / Ob, Besluit kwaliteit leefomgeving / Bkl, Besluit activiteiten leefomgeving / Bal en het Besluit bouwwerken leefomgeving / Bbl) en één ministeriële regeling als uitvoeringsregeling (Omgevingsregeling / Or). De verbeterdoelstellingen van de wet werden als volgt verwoord: 1. Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht; 2. Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving; 3. Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving; 4. Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving. Op 1 juli 2015 stemde de Tweede Kamer in met de Omgevingswet; de Eerste Kamer op 22 maart 2016. Publicatie in het Staatsblad vond plaats op 26 april 2016.

1.3 Invoeringswet, aanvullingswetten en Wkb

Daarna is er in het wet- en regelgevingsproces nog veel gebeurd en veranderd. Zo werd de traditioneel belangrijke, en in dit geval omvangrijke, invoeringswet (Invoeringswet Omgevingswet) door de Eerste Kamer, na vier termijnen, aanvaard op 11 februari 2020, waarna plaatsing in het Staatsblad plaatsvond medio dit jaar. Een wet die een niet onaanzienlijk aantal aanvullingen en wijzigingen van de Omgevingswet bevatte. Als voorbeeld van een substantiële wijziging kan genoemd worden het invoeren van de zogeheten ‘knip’, d.w.z. een splitsing van de huidige omgevingsvergunning voor bouwen in een planologische omgevingsvergunning en een bouwtechnische omgevingsvergunning voor het bouwen. Een voorbeeld van een belangrijke aanvulling is de verdere uitwerking van de wettelijke basis van het DSO (= Digitaal Stelsel Omgevingswet). Het ontwerp van het noodzakelijke Invoeringsbesluit Omgevingswet was daaraan voorafgaand op 29 mei 2019 voorgehangen bij de Tweede en Eerste Kamer. Eveneens met een aantal wijzigingen in de vier reeds in het Staatsblad gepubliceerde amvb’s en andere besluiten en verdere invulling gevend aan gedeelten van het overgangsrecht. Drie aanvullingswetten (d.w.z. aanvullend op de Omgevingswet) zijn al in het Staatsblad gepubliceerd, de Aanvullingswet natuur wacht nog op bekendmaking. In zijn totaliteit hebben we het over meer dan 6000 artikelen. En dat is nog exclusief de, gelet op het ontketende maatschappelijke krachtenveld, geruchtmakende Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en de daarbij behorende amvb, te weten het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb) die in werking zullen treden, zo wordt beoogd, op hetzelfde moment als de Omgevingswet c.a., namelijk 1 januari 2022. Wetgevings- en regelgevingtechnisch in zijn totaliteit zonder meer een indrukwekkende prestatie die bewondering afdwingt. Maar ook een resultaat dat voor de betrokken maatschappelijke actoren, dus ook de rechtspraktijk, een grote uitdaging vormt.

1.4 Plan van behandeling

In deze bijdrage zullen (na een inleiding in § 1) de volgende onderwerpen aan de orde komen: het bouwen onder de Omgevingswetwet (§ 2), achtergronden van de Wkb (§ 3) en het DSO (§ 4). Afgerond zal worden met een aantal samenvattende slotopmerkingen (§ 5). Dit alles met het oogmerk het notariaat op hoofdlijnen inzicht te geven in met name het bestuursrechtelijke systeem van het bouwen onder de normenpiramide van de Omgevingswet en in welke van de vele artikelen van de betreffende wet- en regelgeving de hoofdzaken van dat systeem te vinden zijn.

2. Bouwen onder de Omgevingswet

2.1. Algemeen

De Ow bestaat inmiddels uit 23 hoofdstukken. Daarvan zullen hierna alleen onderwerpen uit die hoofdstukken aan de orde komen voor zover dat in het kader van het bouwen geïndiceerd is. Van de amvb’s in de normenpiramide zullen in dat verband met name belicht worden het Bbl en het Bkl. Wat de Wkb en het Bkb betreft is een splitsing gemaakt in de behandeling. In § 2 komen deze wet- en regelgevingscomplexen reeds aan de orde voor zover ze qua onderdelen een logische plek verdienen in het integrale bestuursrechtelijke basissysteem van het bouwen onder het nieuwe omgevingsrechtstelsel. In § 3 wordt voor een goed begrip nader ingegaan op achtergronden en context van de Wkb, die politiek en maatschappelijk veel beroering teweeg heeft gebracht.

2.2. Begripsomschrijvingen

In de bijlage bij artikel 1.1 Omgevingswet zijn begripsomschrijvingen opgenomen. Voor het bouwen en in stand laten van een bouwwerk zijn met name de onderstaande begrippen van belang. Voor het eerst is in een wet in formele zin een begripsomschrijving van een bouwwerk opgenomen: “constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren, met inbegrip van de daarvan deel uitmakende bouwwerkgebonden installaties anders dan een schip dat wordt gebruikt voor verblijf van personen en dat is bestemd en wordt gebruikt voor de vaart”. In deze begripsomschrijving van een bouwwerk zijn de drie hoofdcriteria uit de jurisprudentie opgenomen aan de hand waarvan wordt bepaald of een object een bouwwerk is: i. constructie ii. van enige omvang, die iii. plaatsgebonden is. Een omgevingsplanactiviteit is gedefinieerd als activiteit, inhoudende: a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan, b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. Daarnaast is een bouwactiviteit gedefinieerd als: activiteit inhoudende het bouwen van een bouwwerk.

2.3. Het geldende recht

Voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn de meeste regels voor het bouwen van een bouwwerk opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Woningwet. Voor het bouwen en in stand laten van een bouwwerk is in beginsel altijd een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit vereist als bedoeld in artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder a, Wabo. Het gemeentelijke bevoegd gezag toetst de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit aan het Bouwbesluit 2012 (opvolger: Bbl), de bouwverordening, het bestemmingsplan en aan redelijke eisen van welstand. Het bestemmingsplan, de bouwverordening en redelijke eisen van welstand gaan onder de Omgevingswet op in het omgevingsplan. Als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan dan moet het bevoegd gezag thans beoordelen of het ook bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder c, Wabo. Dat volgt uit de conversiebepaling in artikel 2.10 lid 2 Wabo. In de artikelen 2 en 3 bijlage II Bor is uiteengezet wanneer een bouwwerk toch omgevingsvergunningvrij is. Als een bouwwerk valt onder artikel 2 dan is noch een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder a) noch een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (onder c) vereist. Als een bouwwerk valt onder artikel 3 dan is alleen geen omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit vereist. Als het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan dan is nog steeds bij artikel 3 een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan vereist.

2.4 Komend recht

De Invoeringswet regelt de knip van de omgevingsvergunning voor bouwen in twee omgevingsvergunningen: de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit en de omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit. De gedachte van de wetgever was dat bouwwerken nu veelal onnodig zowel aan het bestemmingsplan (straks: omgevingsplan) als aan het Bouwbesluit 2012 (straks: Bbl) worden getoetst. Een dakkapel aan de achterzijde van de woning is omgevingsvergunningvrij, omdat deze uit het zicht is. De dakkapel aan de voorzijde is vanwege dat zicht niet omgevingsvergunningvrij zodat het bevoegd gezag de dakkapel aan het bestemmingsplan moet toetsen. Onnodig vindt dan ook bij de vergunningverlening een preventieve toets plaats aan het Bouwbesluit 2012. In artikel 5.1 lid 1, aanhef en onder a, Omgevingswet komt tot uitdrukking dat een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist, tenzij sprake is van een bij amvb aangewezen geval. Voorts staat in artikel 5.1 lid 2, aanhef en onder a, dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een (technische) bouwactiviteit te verrichten voor zover het gaat om een bij amvb aangewezen geval.

2.5. Omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit

2.5.1 Algemeen

Het omgevingsplan regelt met inwerkingtreding van de Omgevingswet welke bouwwerken waar mogen worden gebouwd en in stand gelaten en welk gebruik is toegestaan. Daarmee regelt het omgevingsplan bijvoorbeeld of een woning mag worden gebruikt als burger-, bedrijfs- of recreatiewoning. Ook bepaalt het omgevingsplan de locatie waar gebouwd mag worden en wat de maximale omvang mag zijn. Als aan de regels van het omgevingsplan wordt voldaan, dan verleent het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. Het bevoegd gezag kan echter altijd een omgevingsvergunning verlenen in afwijking van de regels in het omgevingsplan “met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties”. Dat volgt uit artikel 5.18, aanhef en onder b, Omgevingswet en artikel 8.0a lid 2 Bkl.

2.5.2 Omgevingsplanvergunningvrij

Zoals in § 2.4 is uiteengezet, is een bouwplan in beginsel omgevingsplanvergunningplichtig. Het kan echter zijn dat het bouwwerk toch vergunningvrij is, omdat deze is opgenomen in de landelijke lijst van artikel 2.15f Bbl. Niet alleen is dan geen omgevingsvergunning nodig, ook hoeft het bouwwerk dan niet aan de regels van het omgevingsplan te voldoen. Alle bestemmingsplannen in een gemeente vormen samen één omgevingsplan. In de bestemmingsplannen is nu niet geregeld dat een bouwwerk vergunningplichtig is. Om ervoor te zorgen dat er geen lacune komt dat bouwwerken vergunningvrij zijn bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, komt er een zogeheten bruidsschat. Artikel 2.27 van het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelt voor de omgevingsplannen dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Vervolgens zijn in artikel 2.28 de vergunningvrije gevallen weergegeven. Die vergunningvrije gevallen moeten wel aan de regels uit het omgevingsplan voldoen. De initiatiefnemer kan zekerheid willen of zijn bouwplan wel vergunningvrij is, en of het bouwplan wel voldoet aan de eventueel geldende regels uit het omgevingsplan. In de eerste plaats zijn de Toepasbare Regels uit § 4.3 daarvoor bedoeld. Als die hem echter onvoldoende zekerheid geven en hij ook informatie van de gemeente onvoldoende acht, dan zal hij een onverplichte aanvraag moeten indienen. De initiatiefnemer geeft aan dat hij vindt dat geen omgevingsvergunning is vereist, maar zekerheidshalve toch een aanvraag doet. Nadat het appellabele besluit van het gemeentelijke bevoegd gezag waaruit volgt dat inderdaad geen omgevingsvergunning is vereist, onherroepelijk is, staat vast dat het bouwwerk niet in strijd is met het omgevingsplan.

2.5.3. Omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit

2.5.3.1 Algemeen

De initiatiefnemer is niet verplicht om beide omgevingsvergunningen gelijktijdig aan te vragen. Als hij beide niet gelijktijdig aanvraagt, dan is aan te raden dat hij eerst de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit aanvraagt. De omgevingsvergunning voor de (technische) bouwactiviteit gaat over de technische uitwerking en detaillering van het bouwwerk. Voor de initiatiefnemer is veel belangrijker of het bouwwerk er überhaupt mag komen en welk gebruik is toegestaan. Het gemeentelijke bevoegd gezag toetst bij vergunningverlening of aannemelijk is dat het te realiseren bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften uit het Bbl en de maatwerkvoorschriften uit het omgevingsplan voldoet. Deze aannemelijkheidstoets volgt uit artikel 5.20 lid 2 Omgevingswet en artikel 8.3b lid 1 Bkl en is overgenomen uit de Woningwet 2007. Het bevoegd gezag toetst een bouwwerk dat onder het stelsel van kwaliteitsborging valt niet preventief aan bouwtechnische voorschriften. Er geldt dan geen vergunningplicht maar een meldingsplicht. Zie § 2.4 over de Wkb. Niet is uit de Woningwet 2007 overgenomen dat het bevoegd gezag niet de nieuwbouwvoorschriften kan handhaven, als de omgevingsvergunning afwijking daarvan ‘uitdrukkelijk’ toestaat. Anders dan bij de omgevingsplanactiviteit kan het bevoegd gezag in beginsel altijd na vergunningverlening de bouwtechnische voorschriften handhaven.

2.5.3.2 Bouwtechnisch vergunningvrij

Een bouwwerk is alleen bouwtechnisch vergunningplichtig als het bouwwerk is aangewezen in artikel 2.15d Bbl (bouwwerken met dak) of artikel 2.15da (zonder dak). Dan nog kan het zijn dat het bouwwerk bouwtechnisch vergunningvrij is als één van de uitzonderingen van artikel 2.15db Bbl geldt. De belangrijkste uitzondering is als het bouwwerk valt onder gevolgklasse 1 uit het stelsel van kwaliteitsborging als bedoeld in artikel 2.15bis Bbl. Als een bouwwerk valt onder gevolgklasse 1 dan is een bouwmelding voor aanvang van de bouwwerkzaamheden verplicht in plaats van een vergunning.

2.6 Eigenaar of belanghebbende / onherroepelijke vergunning

In het bijzonder willen wij in deze bijdrage ook kort stilstaan bij de voor de rechtspraktijk niet onbelangrijke vraag, op het snijvlak van publiek- en privaatrecht, of men eigenaar moet zijn of belanghebbende om te kunnen bouwen of verbouwen ? En of aangenomen mag worden dat de t.a.v. dit punt meest recente lijn in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) onder de Wabo (= Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) vooralsnog voortgezet zal worden onder de Omgevingswet. De lijn als hier bedoeld blijkt uit uitspraken van de ABRvS van 26 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2002) en 25 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1394) en werd bevestigd in een uitspraak van 15 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2717). De ABRvS overweegt dat het criterium dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, bepalend is voor het antwoord op de vraag of een aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen belanghebbende is bij een beslissing op een aanvraag. Het gaat er dus om dat de aanvrager belanghebbende is. Daarvoor hoeft hij geen eigenaar te zijn. De niet-eigenaar is belanghebbende na een gevalideerde, schriftelijke toestemming van de eigenaar voor de verbouwing. De oude lijn in de jurisprudentie van de ABRvS zoals blijkt uit o.a. ABRvS 28 oktober 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BK1371) en 17 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:375) was dat aannemelijk moest zijn dat het betreffende bouwplan nimmer kon worden verwezenlijkt. Wij zien op dit moment geen aanleiding om te veronderstellen dat de geschetste meest recente lijn in de jurisprudentie van de Afdeling onder het regiem van de Omgevingswet niet zal worden voortgezet. Vervolgens de vraag welke formulering in de notariële praktijk gehanteerd zal gaan worden in koop- en/of hypotheekaktes. Gebruikelijk is op dit moment om te spreken van een omgevingsvergunning voor het bouwen die onherroepelijk moet zijn. Straks, onder het regime van de Omgevingswet zijn er, zoals bleek, twee soorten vergunning, namelijk voor de omgevingsplanactiviteit en voor de technische bouwactiviteit. Wij zijn van mening dat de onherroepelijke planologische omgevingsvergunning voor het bouwen het belangrijkste is en met name genoemd zal moeten worden. Voor vergunningvrije gevallen zal nog een passende oplossing bedacht moeten worden, mede gelet op het eerder genoemde aspect van de rechtszekerheid.

2.7 Wkb

De Wkb neemt publiekrechtelijk de preventieve toetsing aan bouwtechnische voorschriften bij het gemeentelijke bevoegd gezag weg en legt de verantwoordelijkheid voor de bouwkwaliteit neer bij de bouwer zelf. Eerst zal het stelsel van kwaliteitsborging alleen gelden voor bouwwerken uit gevolgklasse 1 (bijv. woningen, vakantiehuizen en verbouwingen) daarna, na evaluatie, voor omvangrijkere en ingewikkelder bouwwerken in de gevolgklassen 2 en 3. De initiatiefnemer moet vier weken voorafgaand aan de bouwwerkzaamheden een bouwmelding doen. In die bouwmelding moet de initiatiefnemer melden welke private onafhankelijke kwaliteitsborger tijdens de bouw toezicht houdt aan de hand van een instrument van kwaliteitsborging (beoordelingsmethodiek). Ook moet bij de bouwmelding een borgingsplan van de kwaliteitsborger worden overgelegd. In het borgingsplan geeft de kwaliteitsborger aan wat de grootste risico’s zijn van de bouwwerkzaamheden. Nadat het bouwwerk is gerealiseerd, moet de kwaliteitsborger verklaren of het bouwwerk voldoet aan de technische nieuwbouwvoorschriften. Zonder zijn positieve verklaring mag het bouwwerk niet in gebruik worden genomen.

3. Achtergronden Wkb

3.1 Algemeen

In publiekrechtelijk opzicht is het oogmerk van de Wkb, zoals blijkt uit de reeds op 25 juni 2014 gepubliceerde consultatieversie, duidelijk. Er vindt een substantiële stelselwijziging plaats met nieuwe actoren en instrumenten. Dit mede als uitvloeisel van het advies uit 2008 van een commissie onder leiding van oud-minister Dekker, ‘Privaat wat kan, publiek wat moet’. In het nieuwe stelsel vervalt de preventieve toetsing door het bevoegd gezag aan de bouwtechnische voorschriften. En dat is een substantiële wijziging in het ruim 100 jaar bestaande huidige stelsel. Hiervoor in de plaats moet de vergunningaanvrager tijdens de bouw gebruikmaken van een instrument voor kwaliteitsborging dat als doel heeft dat het bouwwerk voldoet aan de bouwtechnische voorschriften. De opdrachtgever moet hiervoor gebruikmaken van een instrument voor kwaliteitsborging dat is getoetst aan daartoe vastgestelde wettelijke voorschriften. Instrumenten voor kwaliteitsborging worden door de markt zelf gemaakt en beheerd en door de (nieuw in het leven te roepen) Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw toegelaten indien deze voldoen aan de wettelijke voorschriften. In het kader van de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen, toetst het bevoegd gezag of het gekozen toegelaten instrument voor kwaliteitsborging past bij het bouwwerk en of de vergunninghouder werkt met een kwaliteitsborger die gerechtigd is het instrument toe te passen.

3.2. Wetgevingsproces

Het wetsvoorstel Wkb, ingediend bij de Tweede Kamer op 15 april 2016 en aangenomen op 21 februari 2017, wijkt wat de hoofdlijn betreft niet substantieel af van de consultatieversie. Tussen 15 april 2016 en 15 mei 2019 is er in het wetgevingsproces het nodige gebeurd. Er leek een eind in zicht met het op 21 februari 2017 bij de Eerste Kamer ingediende gewijzigd voorstel van wet. Maar de werkelijkheid was anders. Pas op 14 mei 2019 gaf de Eerste Kamer groen licht aan het wetsvoorstel Wkb. De wet verscheen in het Staatsblad op 5 november 2019.

3.3. Systeemcollisie

Er is wel op gewezen dat er in de Wkb sprake is van systeemcollisie, waaronder verstaan wordt: een botsing tussen het nieuw voorgestane systeem en het blijkbaar op onderdelen, met name handhaving, blijvend functioneren van het bestaande systeem. Deze systeemcollisie, zo werd daar aan toegevoegd, is zelfs, na verwerking van aangenomen amendementen door de Tweede Kamer, versterkt in het gewijzigde voorstel van wet, zoals op 21 februari 2017 ingediend bij de Eerste Kamer, aanwezig gebleven. Deze amendementen hebben het voorgestane nieuwe stelsel nog verder doen kantelen. De rol van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht is steeds meer gaan lijken op die van vóór de Wkb, terwijl die rol substantieel anders zou moeten zijn geworden met name waar het betreft het niet meer preventief behoeven te toetsen aan de bouwtechnische voorschriften. Dit met onvermijdelijke gevolgen op financieel gebied en wat betreft benodigde menskracht. Strikt genomen, zo werd betoogd, zou in een zuiver, nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bevoegd gezag tot en met het moment van gereedmelding alleen een taak resteren die systeemcontrole inhoudt. Ook dat zou dan desgewenst rechtsstatelijk, als een modaliteit van handhaving, door diezelfde wetgever vastgelegd kunnen worden. Dat zou een minder complex nieuw stelsel van kwaliteitsborging betekenen.

3.4. Kamervragen

De Eerste Kamer heeft in een brief van 9 juni 2020 aan de verantwoordelijk bewindspersoon diverse vragen gesteld over de Wkb c.a. naar aanleiding van de voorhang van het ontwerp Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb). O.a. over systeemcollisie en onnodig, extra kosten vergend, dubbel werk. Na het zomerreces volgt antwoord, zo is toegezegd, waarbij tevens ingegaan zal worden op de talrijke vragen van de Tweede Kamer n.a.v. de voorhang. De neoliberale revolutie, zoals de substantiële stelselwijziging die besloten ligt in de Wkb genoemd kan worden, blijkt veel voeten in de aarde te hebben, waarbij men zich kan afvragen of het over kwaliteitsborging gaat of over macht.

4. DSO

4.1. Digitaal Stelsel Omgevingswet

Digitalisering is een belangrijk hulpmiddel, maar ook een kritische succesfactor voor een goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet. Als onderdeel van die implementatie wordt het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) gerealiseerd. Dit stelsel, een landelijke voorziening, is een geordend en verbonden geheel van gegevensverzamelingen, afspraken en ICT-voorzieningen. Het heeft twee functies: a. het elektronisch ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving; en b. het elektronisch kunnen indienen van een bericht. De landelijke voorziening is bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet in staat om informatie te verstrekken over de regels die voor een bepaalde locatie gelden, informatie over de visie ten aanzien van een bepaalde locatie en mogelijk ook over of een locatie onderdeel is van een gebied waarvoor een projectbesluit is vastgesteld. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet moet de landelijke voorziening informatie kunnen tonen uit: • de Omgevingsregeling; • het omgevingsplan; • het voorbereidingsbesluit; • de reactieve interventie; • het projectbesluit; • de waterschapsverordening; • de omgevingsverordening; • de omgevingsvisie en • de instructie. Het huidige Ruimtelijkeplannen.nl zal overgenomen worden door de landelijke voorziening van het DSO. Dat geldt ook voor Omgevingsloket online en de Activiteiten Internet Module.

De ingang is een centrale gebruikersvoorziening die op een aantal manieren toegang geeft tot de beschikbare informatie, onder meer via een verbeelding op de kaart en gerichte vragen. Het DSO ondersteunt de informatie-uitwisseling tussen de betrokkenen die de wet uitvoeren of die hierop een beroep doen. Het stelt initiatiefnemers in staat om eenvoudig digitaal vergunningen aan te vragen en meldingen te doen (loketfunctie). Het DSO wordt stapsgewijs gerealiseerd, waarbij het toekomstbeeld is om ‘met één klik op de kaart te kunnen zien wat mag en kan’. In het DSO wordt, om een link te leggen naar het bouwen, geregeld dat als iemand een bouwwerk onder gevolgklasse 1 voor kwaliteitsborging gaat bouwen hij hiervan een melding kan doen bij het bevoegd gezag (meestal gemeentelijk). Vanuit het DSO zal ook een link worden gelegd naar het register waarin erkende kwaliteitsborgers en toegelaten instrumenten te vinden zijn. De informatie uit het register (toegelaten instrument en kwaliteitsborger) kan vervolgens worden overgenomen in het meldingsformulier van het DSO. Ook voor de notaris kan het RTR zijn diensten bewijzen. Te denken valt opnieuw aan een check bij de koop van een woning of het vestigen van een hypotheek.

Ondanks begrip voor de noodzakelijkheid van het DSO voor het slagen van de Omgevingswet zijn er ook wel kritische kanttekeningen geplaatst. Met name dat de rol en positie van de burger niet uit het oog verloren mogen worden.

4.2. Juridisch kader

Het juridisch kader van het DSO laat zich als volgt weergeven. De Omgevingswet voorziet in regels betreffende de fysieke leefomgeving. Met de Invoeringswet Omgevingswet is Afdeling 20.5 van de Omgevingswet verder uitgewerkt. Het betreft de artikelen 20.20 t/m 20.30. De regeling op hoofdlijnen van het DSO is vervolgens neergelegd in hoofdstuk 14 van het Omgevingsbesluit met het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Het gaat achtereenvolgens om de artikelen 14.1 t/m 14.12. Met de Invoeringsregeling Omgevingswet wordt ten slotte in de normenpiramide die de Omgevingswet is, nog een aantal details geregeld in de Omgevingsregeling en wel in hoofdstuk 16 dat bestaat uit de artikelen 16.1 t/m 16.15.

Volstaan wordt hierna met een nadere bespreking van het voor de rechtspraktijk belangrijke Register toepasbare regels in de volgende paragraaf van deze publicatie.

4.3. Register toepasbare regels

Het Register toepasbare regels (RTR) is de centrale voorziening voor toepasbare regels. Hier slaan overheden hun toepasbare regels op. Het register is één van de onderdelen van de landelijke voorziening van het DSO. Het RTR zorgt ervoor dat iedereen de juiste vragen en indieningsvereisten ziet in het Omgevingsloket bij de volgende onderdelen: a. de vergunningcheck; b. het opstellen van een verzoek (vergunningaanvraag, melding of informatieplicht) en c. maatregelen op maat. Met de vergunningcheck, dit als voorbeeld, controleren initiatiefnemers of ze hun plan op een bepaalde locatie mogen uitvoeren. De toepasbare regels zorgen ervoor dat de initiatiefnemer aan de hand van vragen een conclusie krijgt: is het voor deze situatie nodig om een vergunning aan te vragen, een melding te doen of geldt er een informatieplicht? Initiatiefnemers kennen niet altijd de naam van een juridische activiteit. In de vergunningcheck kunnen ze daarom zoeken via ‘werkzaamheden en trefwoorden’. Zo vinden ze gemakkelijk de juiste vragen die horen bij de juridische activiteiten.

Een belangrijk onderdeel van het RTR is de functionele structuur. Dit is de kapstok voor toepasbare regels. De functionele structuur bevat de juridische activiteiten waar de toepasbare regels onder hangen. Het betreft activiteiten genoemd in de Omgevingswet, het Bal en het Bbl. Maar overheden kunnen onder deze hoofdstructuur ook hun eigen activiteiten aanleveren. Dit doen ze door activiteiten te annoteren in een Omgevingswetbesluit.

Wat zijn toepasbare regels? Toepasbare regels zijn begrijpelijke vertalingen van juridische regels. Zelf hebben ze geen juridisch bindende kracht. Overheden vertalen hun juridische regels naar toepasbare regels voor het Omgevingsloket. Daar kunnen initiatiefnemers met vragenbomen onderzoeken wat voor hen van toepassing is. Bijvoorbeeld: Heb ik een vergunning nodig als ik een dakkapel wil plaatsen? Welke informatie moet ik aanleveren om een vergunning aan te vragen? En: Welke maatregelen moet ik nemen als ik een bepaalde activiteit wil uitvoeren? Voor het onderdeel Aanvragen zijn gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk verplicht om toepasbare regels aan te leveren over hun lokale indieningsvereisten. Overheden of hun ICT-leveranciers sluiten hun regelbeheerssysteem verplicht aan op het RTR.

De vraag is overigens wel gerezen of toepasbare regels veel gemaakt zullen gaan worden. Maar ook voor een ander punt vragen wij aandacht en dat is het spanningsveld tussen toepasbare regels en juridische regels. Immers, wat is de situatie ? De burger heeft, na het invullen van de betreffende vragenboom, een antwoord gekregen en zou daarop moeten kunnen vertrouwen. Hij gaat aan de slag. Maar dan is er de traditionele derde-belanghebbende die stelt dat toepassing van de juridische regels een ander antwoord geeft en dat betrokkene zijns inziens juist niet aan de slag kan. De analogie met bestemmingsplanvoorschriften en de bijbehorende toelichting dringt zich op. Daarbij is het vaste jurisprudentie dat de toelichting geen bindende kracht heeft. En, zoals bleek, ook de toepasbare regels hebben zelf juridisch geen bindende kracht. Dat betekent in onze ogen, hoe goed en burgervriendelijk de bedoeling van toepasbare regels ook is, dat de waarde en effectiviteit in de praktijk uiteindelijk betrekkelijk zouden kunnen blijken. Het leerstuk wanneer een toezegging – want als zodanig zal het antwoord op een ingevulde vragenboom naar onze mening m.m. gekwalificeerd kunnen worden – leidt tot opgewekt vertrouwen zal opnieuw beproefd moeten worden. Interessant aandachtspunt is dat in recente jurisprudentie en de daaraan ten grondslag liggende conclusie van de A-G tot uitdrukking komt dat vanuit de burger moet worden beredeneerd of hij vertrouwen mag hebben dat hij aan de regelgeving voldoet. Als dat wordt doorgetrokken naar de toepasbare regels dan kan het bevoegd gezag niet zonder onderbouwing van dat vertrouwen afwijken.

5. Slot.

In deze bijdrage zijn vanuit een bestuursrechtelijke dimensie de hoofdlijnen besproken van het bouwen onder de Omgevingswet. Duidelijk is geworden dat men ook op het punt van het bouwen daarbij geconfronteerd wordt met de normenpiramide die de Omgevingswet is: één Omgevingswet (Ow), vier amvb’s (Ob, Bkl, Bal en Bbl) als uitvoeringsbesluiten en één ministeriële regeling (Or) als uitvoeringsregeling. In totaal meer dan 6000 artikelen. Naast de Omgevingswet heeft men op het punt van bouwen met ingang van de beoogde datum van inwerkingtreding van die wet, te weten 1 januari 2022, ook te maken met de gevolgen van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Een wet die de rol van het bevoegd gezag op gemeentelijk niveau wat betreft het bouwen ingrijpend heeft gewijzigd en een belangrijke rol heeft toebedeeld aan private actoren. Tevens is nader ingegaan op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) dat in het digitale tijdperk een kritische succesfactor is voor het welslagen van de Omgevingswet.

Over de auteurs:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur. Eric Moesker was concernjurist gemeente Delft en is rechter plaatsvervanger in de rechtbank Oost-Brabant.