2. Huisvestingsmogelijkheden

De website van de rijksoverheid noemt meerdere mogelijkheden voor de huisvesting van arbeidsmigranten:

a. Huurwoningen voor arbeidsmigranten via woningcorporaties. Woningcorporaties kunnen arbeidsmigranten helpen aan een huurwoning. De woningcorporatie kijkt wel of een arbeidsmigrant op basis van inkomen in aanmerking komt voor een huurwoning.

b. Particuliere verhuur aan arbeidsmigranten. Er zijn partijen die zich hebben gespecialiseerd in het verhuren van woningen aan arbeidsmigranten.

c. Huisvesting arbeidsmigranten in leegstaande gebouwen.

Arbeidsmigranten kunnen ook (tijdelijk) worden gehuisvest in leegstaande kantoren, winkels en bedrijfspanden. Het expertteam (kantoor)transformatie kan volgens de website van de rijksoverheid een gemeente hierbij helpen. Bijvoorbeeld door vastgoed te zoeken dat geschikt is om te verbouwen tot woonruimte. Het expertteam kan ook helpen als eerst onderzoek nodig is naar de mogelijkheden van een bepaald pand of gebied.

In de praktijk zijn de mogelijkheden voor legale huisvesting echter beperkt. Er zijn lange wachtlijsten om een woning te huren van een woningcorporatie. Voor een arbeidsmigrant die op korte termijn een woonruimte zoekt, valt mogelijkheid a direct af. Overigens staan veel bestemmingsplannen bij een woonbestemming niet toe buiten gezinsverband een woning te bewonen. Tenzij sprake is van een stelletje die een relatie hebben, mogen er dus niet meerdere arbeidsmigranten in een huurwoning verblijven. Anders kan de gemeente het bestemmingsplan handhaven. Het is bevreemdend dat de website van de rijksoverheid de mogelijkheden b en c opsplitst. Anders dan mogelijkheid c suggereert, zijn het veelal projectontwikkelaars, investeerders en uitzendbureaus voor arbeidsmigranten die naast realisatie van nieuwbouw bereid zijn een transformatie van een leegstaand gebouw te doen. Het is begrijpelijk dat werkgevers de arbeidsmigranten willen helpen aan goede huisvesting. De arbeidsmigranten hebben veelal geen of weinig connecties in ons land. Arbeidsmigranten hebben daarom moeite om zelf huisvesting te vinden.

Aandachtspunt bij tijdelijke transformatie is de beperkte terugverdientijd (zie mogelijkheid c). Dit probleem is nog groter bij nieuwbouw (mogelijkheid b). Veelal wil de gemeente alleen een tijdelijke omgevingsvergunning verlenen. Vanwege de grotere investering ten opzichte van transformatie is de terugverdientijd een belangrijk aandachtspunt.

Gelet op de problematiek om goede legale huisvesting voor arbeidsmigranten te vinden, heeft de Tweede Kamer aan minister Ollongren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gevraagd wat zij hieraan doet.

3. De brief van de minister

Tijdens het Verslag Algemeen Overleg Inburgering en Integratie van 6 maart 2019 heeft de Tweede Kamer aan minister Ollongren verzocht om geïnformeerd te worden over het beleid en de rechten van arbeidsmigranten omtrent huisvesting. Minister Ollongren heeft bij brief van 12 maart 2019 gereageerd.

Dat de minister weinig doet aan het bestaande tekort aan bedden, volgt duidelijk uit de brief. De uiteindelijke samenstelling van de voorraad kan het beste op lokaal niveau gemaakt worden. Daar is immers het beste zicht op de behoefte en de mogelijkheden, aldus de minister.

De minister stelt het volgende:

“Daarbij hebben gemeenten al veel mogelijkheden om bijvoorbeeld tijdelijke huisvesting te realiseren, die ook voor deze doelgroep uitermate geschikt kan zijn. Ook kan een gemeente regels stellen aan het verkameren van woningen in de huisvestingsverordening. Op die manier wordt er in heel Nederland al veel huisvesting gerealiseerd.”

Anders dan de minister stelt, is de huisvestingsverordening juist een extra horde om legaal arbeidsmigranten te huisvesten. Mogelijk is een vergunning voor de huisvesting nodig naast een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan.

4. Logies of wonen

4.1 Afwijking van het bestemmingsplan

De huisvesting van arbeidsmigranten moet op grond van het bestemmingsplan zijn toegestaan. Als het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, dan kan de gemeente het bestemmingsplan handhaven. Dit gebruik is dan immers in strijd met artikel 2.1 lid 1, aanhef en onder c, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

Er zijn in het bestemmingsplan twee mogelijkheden. Het gebruik valt onder logies (pension) of onder wonen. Met andere woorden, huisvesting is in beginsel toegestaan als de bestemming van het perceel logies of wonen toestaat.

Bij nieuwbouw zal voor het bouwen een omgevingsvergunning nodig zijn. De belangrijkste weigeringsgrond voor die omgevingsvergunning is strijd met het bestemmingsplan. Het is onvoldoende dat uit de vergunningaanvraag volgt dat het gebruik in overeenstemming is met het in het bestemmingsplan toegestane gebruik. Dat bijvoorbeeld in de aanvraag staat dat het beoogde gebruik logies is en het bestemmingsplan logies toestaat, maakt niet dat het college van burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning moet verlenen. Het college kan in zijn oordeel ook het beoogde gebruik betrekken. Als uit de vergunningaanvraag en bijbehorende bouwtekeningen volgt dat feitelijk sprake zal zijn van wonen – en wonen op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan – dan kan de gemeente de omgevingsvergunning alsnog weigeren.

Bij transformatie of gebruik van een bestaand gebouw (hotel of vakantiehuisje) zal ook beoordeeld moeten worden of dit gebruik is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Ook als de interne verbouwactiviteiten zelf niet vergunningplichtig zijn, is nog steeds een omgevingsvergunning nodig als het beoogde gebruik afwijkt van het bestemmingsplan.

Met andere woorden, als het bestemmingsplan geen huisvesting van arbeidsmigranten toestaat dan is alleen met verlening van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan die huisvesting toegestaan. Een andere mogelijkheid is het bestemmingsplan aan te passen in een nieuw (postzegel)bestemmingsplan.

4.2 Logies versus wonen: de zes maanden-grens

Zeer globaal is sprake van logies bij huisvesting van de arbeidsmigrant korter dan zes maanden. Dat wordt hieronder aan de hand van jurisprudentie aangetoond. Bij verblijf langer dan zes maanden is sprake van wonen. Dit betekent niet dat ieder korter verblijf automatisch logies is, zie paragraaf 4.3.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in ABRvS 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7589, r.o. 2.3.1, ten aanzien van de vraag wanneer sprake is van wonen in plaats van logies het volgende overwogen:

“Hoewel aan een verblijf korter dan 6 maanden niet zonder meer een woonkarakter kan worden ontzegd, bestaat naar het oordeel van de Afdeling in de hiervoor weergegeven omstandigheden reeds voldoende grond voor het oordeel dat deze vorm van verblijf niet kan worden aangemerkt als gebruik als woning; aan deze vorm van verblijf ontbreekt voldoende duurzaamheid.”

Vervolgens heeft de Afdeling in ABRvS 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633, r.o. 3.1, herhaald dat de grens ligt bij zes maanden:

“Hoewel de Afdeling in die uitspraak (van 26 maart 2008, red.) voorts heeft overwogen dat aan een verblijf korter dan zes maanden niet zonder meer een woonkarakter kan worden ontzegd, bestaat er bij gebruik van de woning ten behoeve van de hier aan de orde zijnde short stay geen grond om een woonkarakter aanwezig te achten. Daarbij is van belang dat volgens het dagelijks bestuur in dit geval onder short stay wordt verstaan het structureel aanbieden van zelfstandige woonruimte voor tijdelijke bewoning aan één huishouden voor een aaneensluitende periode van tenminste één week en maximaal zes maanden en [appellant] niet heeft gesteld dat dit niet aansluit bij hetgeen hij in zijn aanvraag met gebruik voor short stay beoogde.”

In ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2513, r.o. 7.1, overweegt de Afdeling dat voldoende in een bestemmingsplan is vastgelegd dat permanente huisvesting van arbeidsmigranten niet is toegestaan. In het betreffende bestemmingsplan zijn immers pension en permanente huisvesting gedefinieerd. Weer komt in de definities die zes maanden terug, die de Afdeling hier accepteert. De geaccordeerde definities in die bestemmingsplan luiden:

“Ingevolge artikel 1 wordt onder pension verstaan: woongelegenheid voor tijdelijke huisvesting van personen die elders hun hoofdverblijf hebben voor een aaneensluitende periode van ten minste één week.

Ingevolge artikel 1 wordt onder permanente bewoning verstaan: het gebruik van een gebouw of ander onderkomen als woonruimte op een wijze, die ingevolge de bepalingen van de Wet basisregistratie personen, noopt tot inschrijving van de bewoner(s) in het bevolkingsregister van de gemeente waarin dat gebouw is gelegen; of indien betrokkene op meer dan één adres woont, het gebruik van het gebouw of ander onderkomen als verblijf waar betrokkene naar redelijke verwachting gedurende een half jaar de meeste malen zal overnachten met dien verstande dat van permanente of tijdelijke bewoning voorts wordt geacht sprake te zijn wanneer buiten het zomerseizoen (dat loopt van 1 mei tot 1 oktober) in een kalenderjaar ter plaatse door betrokkene meer dan 70 maal nachtverblijf wordt gehouden en door betrokkene niet aannemelijk is of kan worden gemaakt, dat elders over een hoofdwoonverblijf wordt beschikt.”

Het is niet zo dat de zes maanden-grens een harde grens is en korter verblijf altijd logies is. Zo heeft de Afdeling in ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2325, r.o. 2.3, overwogen dat bij de huisvesting van jongeren sprake is van wonen in plaats van logies, omdat deze jongeren “gedurende een langere periode, variërend van enkele maanden tot meerdere jaren, kunnen overnachten”. Bij verblijf met een duurzaam karakter is sprake van wonen. De Afdeling overweegt in ABRvS 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:884, r.o 5.1, dat het huisvesten van buitenlandse studenten gedurende maximaal één jaar en reguliere studenten gedurende maximaal zes maanden, kwalificeert als een duurzaam verblijf waarbij een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. De ruimtelijke uitstraling en kenmerken verschillen in deze zaak niet van reguliere bewoning. Er kunnen bijkomende omstandigheden zijn waardoor – ondanks het korte verblijf – toch sprake is van wonen. In ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2761, ro. 5.3 heeft de Afdeling overwogen dat sprake is van kamergewijze bewoning na drie maanden. De redenen zijn het ontbreken van bij logies behorende faciliteiten en dat de kamers niet louter voor overnachting worden aangeboden.

4.3 Bijkomende omstandigheden

De zes-maanden grens is niet hard. Het is niet zo dat ieder verblijf korter dan zes maanden dient te worden aangemerkt als logies. Er kunnen bijkomende omstandigheden zijn waardoor toch sprake is van wonen. Bij logies (pension) zijn – net zoals bij een hotel – normaal gesproken bijkomende services om het verblijf te vergemakkelijken. Die bijkomende services bestaan bijvoorbeeld uit de verstrekking van maaltijden en een schoonmaakservice. Als die bijkomende services er niet zijn, maakt het korte verblijf niet automatisch dat geen sprake is van wonen. Wanneer de arbeidsmigranten volledig in hun eigen behoeften voorzien, is ook sprake van een woonkarakter.

De Afdeling heeft in ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8141, als volgt overwogen dat vanwege het zelfstandige karakter geen sprake is van een hotel:

“2.3.1. Op het perceel staat het pand dat plaatselijk bekend is als ‘Hotel Groenendijk’. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het gehele pand wordt gehuurd voor de huisvesting van buitenlandse werknemers door (…), een uitzendbureau voor voornamelijk Poolse werknemers. Zij biedt de werknemers een dienstverband en draagt zorg voor hun huisvesting. Ter zitting heeft (…) onweersproken gesteld dat de werknemers voor een periode van maximaal drie maanden in hotel Groenendijk verblijven. Op het loon van de werknemers wordt een vergoeding voor het gebruik van de kamers ingehouden. De werknemers slapen met twee personen op een kamer en maken gedurende het verblijf doorgaans gebruik van dezelfde kamer. Een aantal kamers heeft een eigen kookgelegenheid; daarnaast is er een gemeenschappelijke keuken. Ten tijde van belang werden in het pand geen maaltijden, drank en andere versnaperingen tegen vergoeding verstrekt. In het pand is geen georganiseerde recreatie aanwezig, maar wel een tafeltennistafel.

2.3.2. Hieruit kan worden opgemaakt dat het gebruik van het pand erop is gericht in tweepersoonskamers buitenlandse werknemers voor de duur van hun arbeidsverhouding met (…) tegen betaling logies/woonruimte te verschaffen, waarbij deze werknemers zelf zorg dragen voor hun consumpties. Dit gebruik is niet aan te merken als een hotel en, anders dan het college betoogt, evenmin daarmee op één lijn te stellen. Het betoog faalt.”

Ook als het niet de bedoeling is dat de keukens worden gebruikt voor het maken van het avondeten, bestaat het risico dat de bestuursrechter vanwege die keukens oordeelt dat sprake is van wonen. Zo heeft de Afdeling in ABRvS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4961, als volgt overwogen:

“3.1. In de planvoorschriften is geen definitie van het begrip ‘hotelbedrijf’ opgenomen. De rechtbank heeft terecht van doorslaggevend belang geacht dat bij de beantwoording van de vraag of de voorgenomen activiteiten onder het begrip ‘hotelbedrijf’ kunnen worden geschaard, dient te worden uitgegaan van hetgeen in het normale spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Het college is hier ook van uitgegaan. Het heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat een hotelbedrijf, in tegenstelling tot hetgeen het geval is bij logies, in grote lijnen wordt gekenmerkt doordat het verblijf van korte duur is, het vaak recreatief van aard is, er doorgaans toezicht aanwezig is in de vorm van personeel en meestal diverse vormen van verzorging worden geboden, zoals schoonmaak, roomservice en de verstrekking van maaltijden. De Afdeling ziet geen aanleiding dit standpunt van het college onredelijk te achten. De door de rechtbank gehanteerde definitie van het CBS acht zij, zoals [appellante] op zichzelf terecht heeft betoogd, niet maatgevend. Gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, leidt dit echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

3.2. Het college dient een beslissing te nemen op de aanvraag zoals die is ingediend. Op het aanvraagformulier heeft [appellante] bij de omschrijving van het bouwplan ingevuld dat het bouwplan ziet op het geheel vernieuwen van een logiesgebouw voor seizoenarbeiders. Uit de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen blijkt dat het bouwplan voorziet in de realisering van zestien kamers en vier woonkeukens, waarbij, naar [appellante] ter zitting heeft bevestigd, vier kamers en een woonkeuken steeds een afdeling vormen. In samenhang bezien volgt uit de gegevens op het aanvraagformulier en de tekeningen naar het oordeel van de Afdeling dat de woonkeukens, die, zoals uit de stukken blijkt, volledig als keuken zijn ingericht, zijn bedoeld voor het bereiden van maaltijden door de personen die in het gebouw verblijven, en is deze opzet niet kenmerkend voor wat in het normale spraakgebruik onder ‘hotel’ wordt verstaan. De stelling van [appellante] ter zitting dat de woonkeukens alleen zullen worden gebruikt als loungeruimte en voor het nuttigen van het ontbijt, wat daarvan zij, doet niet af aan hetgeen uit de aanvraag en tekeningen volgt. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voorgenomen activiteiten in strijd zijn met de op het perceel rustende bestemming “Horecabedrijven”.”

4.4 Gevolgen keuze voor wonen

Het kan zijn dat op grond van het bestemmingsplan wel een logiesfunctie is toegestaan maar geen woonfunctie. En dat het college van burgemeester en wethouders niet bereid is om mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan voor een woonfunctie.

Voor ondernemers is van belang dat de gronden met woonfunctie in het algemeen een hogere prijs hebben dan die van logies. Het kan zijn dat de nieuwvesting van arbeidsmigranten niet economisch rendabel is als de bouwgrond met een woonfunctie wordt gekocht.

Daarnaast geniet een woonfunctie meer milieubescherming dan een logiesfunctie. Zo is een woning een geluidsgevoelig object, terwijl een logiesgebouw dat niet is. Vanwege de geluidsbescherming van woningen kan het zijn dat omliggende bedrijven niet kunnen uitbreiden en daarom tegen de nieuwvesting procederen. Overigens hebben logiesgebouwen ook enige milieubescherming. Het gemeentelijke bevoegd gezag moet beoordelen of het “woon-” en verblijfsklimaat aanvaardbaar is.

4.5 Wonen buiten gezinssamenstelling

Wanneer wordt geprocedeerd tegen de huisvesting van arbeidsmigranten wordt veelal aangevoerd dat geen sprake is van logies maar van wonen. Dat doet er echter niet aan af dat de huisvesting van arbeidsmigranten in een bestaand gebouw met woonbestemming ook vaak niet is toegestaan.

In bestemmingsplannen met een woonbestemming is wonen veelal gedefinieerd als wonen door één huishouden. Dit betekent dat vier arbeidsmigranten die geen onderlinge band hebben – anders dan dat ze werken voor hetzelfde uitzendbureau – daar niet mogen wonen. Deze arbeidsmigranten vormen samen immers niet één huishouden. Er is dan een omgevingsvergunning vereist voor afwijking van het bestemmingsplan.

Het kan zo zijn dat in het bestemmingsplan een fout is gemaakt en ten onrechte geen relatie is gelegd tussen de definitie van een woning – met de eis van één huishouden – en de woonbestemming zelf. Als die relatie ontbreekt, dan is het bestemmingsplan geen belemmering dat de arbeidsmigranten zich ter plaatse vestigen. De definitie van een woning is dan van geen betekenis voor de uitleg van wonen.

5. Tijdelijk of permanent

5.1 De tijdelijke omgevingsvergunning

Gemeenten zijn veelal niet bereid om mee te werken aan de permanente huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan. Eén van de redenen die gemeenten wel noemen, is dat onduidelijk is hoe lang nog behoefte is aan arbeidsmigranten. Het kan ook zijn dat gemeente vindt dat de huisvesting ruimtelijk gezien niet goed past. Zo wordt de huisvesting in een woonwijk maatschappelijk vaak niet geaccepteerd. Al dan niet gedateerde vakantieparken zijn gewild, maar ook dat kan problemen opleveren voor andere omringende functies (landbouw, wonen en recreatie). De (veelal lastige) keuze voor een locatie en de maatschappelijke acceptatie kan worden ‘verzacht’ door te kiezen voor een tijdelijke functie. Bouw- en woontechnisch behoeft dat geen probleem te zijn. Bij gebruikmaking van voormalige, en veelal niet meer adequate recreatieparken is bijvoorbeeld al sprake van nagenoeg afgeschreven woonunits, waarvan bij aanpassing aan een tijdelijke bestemming voor arbeidsmigranten de levensduur kan worden verlengd. Veelal wordt de bebouwing dan ook geïntensiveerd door plaatsing van semi-permanente bebouwing.

Anders dan gemeenten wel stellen, zijn er voor ondernemers weinig voordelen van een tijdelijke omgevingsvergunning. Dat er geen formele ruimtelijke onderbouwing bij de vergunningaanvraag moet worden gevoegd, maakt niet dat ook dan de huisvesting aan de goede ruimtelijke ordening moet voldoen. En dat dit moet worden aangetoond. Ook de kortere doorlooptijd van acht weken van de ‘lichte’ tijdelijke omgevingsvergunning dan een postzegelbestemmingsplan of ‘zware’ omgevingsvergunning met de uitgebreide procedure (van zes maanden) is een beperkt voordeel. Wat overblijft als ‘voordelen’ voor de ondernemer, is dat gemeenten anders niet meewerken en dat gedeputeerde staten geen reactie aanwijzing kunnen geven bij een tijdelijke omgevingsvergunning. Dat kunnen gedeputeerde staten echter ook niet bij andere permanente omgevingsvergunningen die met toepassing van de kruimellijst zijn verleend.

De belangrijkste reden om niet te kiezen voor de tijdelijke omgevingsvergunning is dat – zelfs met verlenging – die voor maximaal tien jaar mag worden verleend. Het terugverdienmodel moet daarop zijn gebaseerd. Overigens is het wel mogelijk dat het college van burgemeester en wethouders na die tien jaar alsnog een permanente omgevingsvergunning verleent. Daarop mag echter niet vooraf worden vertrouwd.

Het college van burgemeester en wethouders kan geen tijdelijke omgevingsvergunning met toepassing van artikel 4 onderdeel 11 bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor) verlenen als sprake is van onomkeerbare gevolgen. In de toelichting bij die bepaling stelt de wetgever:

“Bij de bouw van een flatgebouw met twintig verdiepingen dat slechts voor een duur van vier jaar aanwezig mag zijn, lijkt het evenmin aannemelijk dat, hoewel feitelijk niet onmogelijk, daadwerkelijke afbraak van het bouwwerk na afloop van die termijn zal plaatsvinden.”

Daarnaast geeft de wetgever ten aanzien van de tijdelijke omgevingsvergunning het volgende aan:

“(…) dient bij het verlenen van de vergunning aannemelijk te zijn dat de activiteit na de in de vergunning gestelde termijn kan en zal worden beëindigd. Daarvoor is relevant dat het feitelijk mogelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd.”

De Afdeling heeft in ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1112, ten aanzien van een tijdelijke omgevingsvergunning voor zonnevelden een toelichting gegeven wanneer sprake is van onomkeerbare gevolgen waardoor de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. De rechtbank had vastgesteld dat uit de gedingstukken valt af te leiden dat op voorhand duidelijk is dat de zonnepanelen langer dan tien jaar op de percelen zullen blijven staan. De exploitant en het college van burgemeester en wethouders hebben ter zitting van de rechtbank bevestigd dat dit hun voornemen is. De rechtbank acht het ook niet aannemelijk dat een zonnepark van 22 hectare met een bouwsom van € 1.517.500,- na tien jaar zal worden afgebroken en verwijderd. Daarom oordeelt de rechtbank dat geen tijdelijke omgevingsvergunning kan worden verleend. De Afdeling oordeelde in hoger beroep echter anders:

“4.1. Onder verwijzing naar de tussenuitspraak van de Afdeling van 29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3276) wordt overwogen dat voor de toepasbaarheid van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor uitsluitend is vereist dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Voor de vraag of het college op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor een vergunning heeft kunnen verlenen is dus niet van belang of aannemelijk is dat de zonnepanelen na 10 jaar ook daadwerkelijk zullen worden verwijderd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

4.2. De stelling van het college dat de zonnepanelen en de stalen constructie waarop de panelen rusten eenvoudig verplaatsbaar zijn en het daarmee feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de zonneakkers zonder onomkeerbare gevolgen na 10 jaar kunnen worden verwijderd, heeft [wederpartij] niet gemotiveerd weersproken. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen. Dit betekent dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor heeft kunnen verlenen.”

Met andere woorden, het gaat erom dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Anders dan bij zonnepanelen zijn gebouwen van baksteen en beton niet gemakkelijk verplaatsbaar. De verwachting is dat voor dergelijke permanente nieuwbouw geen tijdelijke omgevingsvergunning kan worden verleend. Wel is het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen voor eenvoudig verplaatsbare “woonunits”. Beter bekend als portakabins dan wel portacabins.

5.2 Andere mogelijkheden

Minister Ollongren heeft aan de Tweede Kamer bij brief van 29 mei 2018 gereageerd op de wens van gemeenten om via een snelle procedure tijdelijke woningbouw voor een periode van vijftien jaar planologisch mogelijk te maken. Zij ondersteunt die wens, maar wijst erop dat daarvoor geen aanpassing van regelgeving nodig is.

In artikel 3.2 Wet ruimtelijke ordening (Wro) staat dat bij een bestemmingsplan, voor zover het gronden betreft waarvan het gebruik afwijkt van het plan, een of meer onderdelen kunnen worden aangewezen ten aanzien waarvan de verwezenlijking in de naaste toekomst nodig wordt geacht. Geen voorlopige bestemming is mogelijk voor vijftien jaar.

Wel biedt het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte mogelijkheden voor voorlopige bestemmingen. Zo staat bijvoorbeeld in artikel 7c lid 3 Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Bu Chw) dat in afwijking van artikel 3.2 Wro een voorlopige bestemming kan gelden voor aangewezen gebieden voor een termijn van maximaal tien jaar. In Nieuwegein geldt een voorlopige bestemming voor een maximale termijn van zelfs vijftien jaar, zie artikel 7i lid 2 Bu Chw. Met andere woorden, ten behoeve van een project kan de gemeente meewerken aan langer tijdelijk gebruik als dit project wordt opgenomen in het Bu Chw.

Daarnaast wijst de minister op de mogelijkheden voor tijdelijk gebruik in de Omgevingswet, waarvan de inwerkingtreding (vooralsnog) plaatsvindt op 1 januari 2021:

“Onder de Omgevingswet kunnen in het omgevingsplan zonder maximale tijdsduur tijdelijke regels voor activiteiten worden gesteld. Dat kan dus ook voor flexibele, tijdelijke woningbouw. Daarnaast is het mogelijk om via een omgevingsvergunning voor een zogenaamde “buitenplanse omgevingsactiviteit” ontwikkelingen mogelijk te maken die afwijken van het omgevingsplan. Daarvoor geldt in beginsel de reguliere procedure met een doorlooptijd van acht weken, behoudens gevallen waarin een milieueffectrapport vereist is.

Het toestaan van tijdelijke woningbouw moet uiteraard wel voldoen aan de wettelijke kaders daarvoor. Er moet ook bij tijdelijke functies sprake zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, waarbij rekening wordt gehouden met de gezondheid. Ook moet voldaan worden aan de geldende instructieregels, bijvoorbeeld voor externe veiligheid. Gevoelige bouwwerken, zoals woningen, mogen onder de Omgevingswet voor periodes tot maximaal tien jaar worden blootgesteld aan geur, geluid of trillingen boven de geldende grenswaarden, mits het niveau nog wel aanvaardbaar is.”

5.3 De rol van de provincie

Naast gemeenten houden ook provincies zich bezig met het huisvestingsvraagstuk voor arbeidsmigranten. De beschikbaarheid van arbeid is een voorwaarde voor een gezonde provinciale economie. Goede arbeidsvoorwaarden zijn van groot belang.

De provinciale staten van de provincie stellen in hun verordeningen ruimte eisen aan waar de huisvesting van arbeidsmigranten is toegestaan. Het is niet toegestaan in afwijking van de verordening ruimte een bestemmingsplan vast te stellen of omgevingsvergunning te verlenen.

Als het beoogde bestemmingsplan of de omgevingsvergunning in strijd is met de verordening ruimte, kan het zijn dat in de verordening ruimte een ontheffingsmogelijkheid is opgenomen. Wanneer dat niet het geval is, kunnen provinciale staten worden verzocht de verordening ruimte aan te passen.

Het kan zijn dat er geen ontheffingsmogelijkheid in de verordening ruimte is opgenomen of dat de provinciale staten niet bereid zijn om de verordening ruimte aan te passen. Wanneer de gemeenteraad onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders dan niettemin met een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk wil maken, kunnen gedeputeerde staten dat tegenhouden. Met een reactieve aanwijzing kunnen gedeputeerde staten de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan of een omgevingsvergunning tegenhouden. Gedeputeerde staten kunnen overigens ook een reactieve aanwijzing geven als de logiesgebouwen niet in strijd zijn met provinciale (ontwerp) algemene regels. Er is alleen een provinciaal ruimtelijk relevant belang nodig. Veel is eraan gelegen dat gedeputeerde staten geen zienswijze geven bij een ontwerpbestemmingsplan of een omgevingsvergunning die met de uitgebreide procedure wordt voorbereid. Zonder zienswijze kunnen gedeputeerde staten in beginsel geen reactieve aanwijzing geven.

Gedeputeerde staten kunnen ook geen reactieve aanwijzing geven bij een omgevingsvergunning die is verleend met een binnenplanse afwijking of de kruimellijst. Dit betekent dus ook dat gedeputeerde staten geen reactieve aanwijzing kunnen geven bij de tijdelijke omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van de kruimellijst.

6. De huisvestingsverordening

Het kan zijn dat in een gemeentelijke huisvestingsverordening een verbod is opgenomen om zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders een zelfstandige woonruimte om te zetten in een onzelfstandige woonruimte (lees: kamerverhuur).

De bijzondere situatie kan zich voordoen dat het gemeentelijke bevoegd gezag wel een huisvestingsvergunning verleent, maar niet de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan voor diezelfde kamerverhuur. Een onwenselijke situatie, die door de bestuursrechter aanvaardbaar wordt geacht. Het toetsingskader van de beide vergunningen is anders. Dat moge zo zijn, maar het is onwenselijk dat op basis van de huisvestingsvergunning geen zelfstandige bewoning meer is toegestaan, terwijl het bestemmingsplan juist onzelfstandige bewoning verbiedt. En het bevoegd gezag weigert een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan.

Overigens is het niet zo dat het gemeentelijke bevoegd gezag zonder meer kan handhaven als zonder vergunning sprake lijkt van kamerverhuur. Dit is mede afhankelijk van hoe kamerverhuur in de gemeentelijke huisvestingsverordening is omschreven. Indien uit de huisvestingsverordening volgt dat pas sprake is van kamerverhuur na een verblijf van zes maanden, zal het bevoegd gezag moeten aantonen dat de betreffende arbeidsmigranten langer dan zes maanden ter plaatse verblijven.

7. Keuzes, keuzes, keuzes …

Helaas wijst de praktijk uit dat veel wordt geprocedeerd tegen de huisvesting van arbeidsmigranten. Huisvesting blijft problematisch. Een initiatiefnemer zal twee belangrijke keuzes moeten maken bij de huisvesting van arbeidsmigranten. Ten eerste moet hij kiezen tussen gebruik als logies of wonen. Ten tweede kan hij kiezen voor tijdelijke of permanente huisvesting. Bij de verkeerde keuzes bestaat het risico dat de bestuursrechter een streep zet door het bouwplan.

De huisvesting van arbeidsmigranten dient te worden aangemerkt als logies dan wel als wonen. De initiatiefnemer moet direct aan het begin een duidelijke keuze maken. Als hij kiest voor logies, dan moet het verblijf van de arbeidsmigranten korter zijn dan zes maanden. De inrichting en het gebruik van het bouwwerk dient daarop aan te sluiten. Zo zal als service eten en drinken naast de schoonmaak dienen te worden verzocht. Ook nachtbewaking kan wenselijk zijn. Als iedere arbeidsmigrant zijn eigen keuken en badkamer heeft, zelf eten kookt en schoonmaakt, is lastig te verdedigen dat sprake is van wonen. Natuurlijk kan de initiatiefnemer ook kiezen voor wonen. De arbeidsmigranten kunnen dan langer dan zes maanden op dezelfde locatie verblijven. En de arbeidsmigranten kunnen voor zichzelf zorgen. Bouwgrond voor woningbouw is echter duurder dan die voor logies. Daarnaast geniet woningbouw meer bescherming voor een goed woon- en leefklimaat dan logies.

In het buitengebied kan niet met een ‘lichte’ omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan woningbouw worden toegestaan. Dit betekent dat de woningbouw dan met een ‘zware’ omgevingsvergunning kan worden vergund of door eerst een (postzegel)bestemmingsplan vast te stellen. Deze procedure duurt langer.

De tweede belangrijke keuze voor de initiatiefnemer is of hij kiest voor tijdelijke of permanente huisvesting. Die keuze moet hij maken ongeacht of sprake is van nieuwbouw of transformatie. Redenen om te kiezen voor een tijdelijke omgevingsvergunning zijn dat de gemeente of de provincie niet willen meewerken aan huisvesting voor onbepaalde tijd. Naar geldend recht kan voor maximaal 10 jaar een ‘lichte’ tijdelijke omgevingsvergunning worden verleend. Hoewel mogelijk is dat daarna alsnog een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd wordt verleend, moet de initiatiefnemer ermee rekening houden dat het gemeentelijke bevoegd gezag niet daaraan meewerkt. De terugverdientijd is dus beperkt. Bij tijdelijke huisvesting heeft transformatie vanwege de lagere investeringskosten de voorkeur. Als al wordt gekozen voor nieuwbouw, dan zal in de constructiekeuze die tijdelijkheid tot uitdrukking moeten komen. Een nieuw gebouw van beton of staal zal niet na 10 jaar worden gesloopt en leent zich niet voor een tijdelijke vergunning. Een gebouw dat uit losse units bestaat wel.

Voor het geval de initiatiefnemer nieuwbouw voor onbepaalde tijd wil kiezen, zal hij vroegtijdig bij de gemeente moeten informeren of die daaraan wil meewerken. Als de gemeente in beginsel wil meewerken, zal de gemeente vervolgens bij de provincie navraag moeten doen of die zich tegen nieuwbouw verzet.

Over de auteur:

Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.