Annotatie van advocaat mr. dr. ing. Peter de Haan in het Tijdschrift voor Bouwrecht (TBR 2011/44) bij Vz. ABRvS 5 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP0513, inzake het afwijken van indicatieve richtafstanden bij de VNG-brochure.
Afwijken indicatieve richtafstanden VNG-brochure.
mr. dr. ing. P.M.J. de Haan
De voorzitter overweegt dat de in de VNG-brochure aanbevolen afstand in principe geldt tussen enerzijds de perceelsgrens van het bedrijf en anderzijds de gevel van een woning. Het dagelijks bestuur heeft zich aldus ten onrechte op het standpunt gesteld dat de richtafstand van 30 meter dient te worden gemeten vanaf de bedrijfsbebouwing tot aan de gevel van de voorziene woningen, nu ook buiten de bedrijfsbebouwing op het perceel hinderveroorzakende activiteiten kunnen plaatsvinden. De in de VNG-brochure opgenomen afstanden zijn indicatief en afwijking hiervan in verband met de specifieke omstandigheden van het betrokken gebied is mogelijk, met dien verstande dat een afwijking zorgvuldig dient te worden gemotiveerd. Nu direct aangrenzend aan de perceelsgrens van het akkerbouwbedrijf woningbouw mogelijk wordt gemaakt, dient te worden vastgesteld dat in dit geval in aanzienlijke mate is afgeweken van de in de VNG-brochure aanbevolen afstand. Door te stellen dat reeds een woning op een afstand van minder dan 30 meter van de perceelsgrens van het akkerbouwbedrijf staat, heeft het dagelijks bestuur niet beoordeeld of ter plaatse van de direct aangrenzend aan de perceelsgrens van het akkerbouwbedrijf mogelijk gemaakte woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Hierbij neemt de voorzitter in aanmerking dat de afstand tussen de perceelsgrens van het akkerbouwbedrijf en de gevel van de woning op perceel [locatie 2] ongeveer 26 meter bedraagt, gemeten vanaf de verbeelding.
Lees verder
Aan de hand van de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ kan worden bepaald wat de gewenste richtafstand is tussen de mogelijk gemaakte woningen in het uitwerkingsplan en de bestaande bedrijven van appellanten. In de onderhavige procedure dient aangetoond te zijn dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van die nieuwbouw. Deze brochure bestaat sinds 1986 en is meerdere malen herzien (zie ook E. Alders, ‘Het groene boekje herzien – de nieuwste versie van de VNG-brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ is beter toepasbaar bij de zonering in bestemmingsplannen’, BR 2008/8, p. 46 e.v.). In de eerdere versies van de VNG-brochure werd uitgegaan van een aanbevolen afstand vanaf de perceelsgrens van een bedrijf tot een rustige woonwijk. De geactualiseerde versie uit 2007 bevat richtafstanden die kunnen worden aangehouden tot een gemengd gebied. In de VNG-brochure 2009 is aangegeven dat bij het omgevingstype ‘gemengd gebied’ de afstanden uit de richtafstandenlijst kunnen worden verminderd met één afstandstap. Correcties waren in de versie uit 2001 overigens ook reeds mogelijk (pagina’s 47-49). In ABRvS 15 september 2010, No. 200902179/1/R1, heeft de Afdeling overigens overwogen, dat gezien het vergevorderde stadium waarin de planvorming in die zaak zich bevond ten tijde van de publicatie van de versie uit 2007 en in aanmerking genomen dat de VNG-brochure slechts een hulpmiddel is bij de voorbereiding van een bestemmingsplan en de daarin aangegeven afstanden slechts een indicatief karakter hebben, geen aanleiding te zien voor het oordeel dat de raad niet heeft kunnen aansluiten bij de brochure uit 2001. Uit de rechtsoverwegingen 2.4.1 en 2.4.2 van de onderhavige uitspraak is af te leiden dat hier uitgegaan is van richtafstanden tot een rustige woonwijk.
Afwijken indicatieve afstanden VNG-brochure
Het is vaste jurisprudentie dat de in de VNG-brochure opgenomen afstanden indicatief zijn en afwijken hiervan in verband met de specifieke omstandigheden van het gebied mogelijk is, met dien verstande dat een afwijking zorgvuldig dient te worden gemotiveerd. Naarmate de afwijking groter is, moeten er zwaardere eisen worden gesteld aan die motivering (zie punt 3 van de noot van P.C.M. Heinen en J.M.H.F. Teunissen bij ABRvS 6 juli 2005, BR 2006/242, ABRvS 2 april 2003, No. 200201189/1, en ABRvS 5 oktober 2005, No. 200409240/1). In ABRvS 21 juli 2010, No. 200900840/1/R3, is de afwijking van de in de VNG-brochure aanbevolen afstand ten opzichte van crematoria gemotiveerd door erop te wijzen dat geurreducerende filters zullen worden aangebracht. Deze motivering is naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf echter onvoldoende draagkrachtig, aangezien onduidelijk is of en in hoeverre het aanbrengen van filters een extra maatregel betreft waarvan het geurreducerende effect niet reeds in de door de VNG-brochure aanbevolen afstand ten opzichte van crematoria is verdisconteerd. Indien bepaalde (indirecte) hinder van een bedrijf niet in de richtafstanden van de VNG-brochure is verdisconteerd, kan bij beantwoording van een zienswijze niet worden volstaan met een verwijzing naar die brochure (ABRvS 13 oktober 2010, No. 201001770/1/R1). Daarentegen kan voor de afwijking bijvoorbeeld wel worden aangevoerd dat uit een onaantastbare milieuvergunning blijkt dat het betreffende bedrijf kan functioneren binnen een kleinere afstand tot de nabijgelegen woningen dan in de VNG-brochure wordt aanbevolen (ABRvS 28 juli 2010, JM 2010/140, en vergelijkbaar ABRvS 15 september 2010, No. 200901515/1/R2).
Nijmeijer merkt in zijn noot bij ABRvS 19 januari 2011, TBR 2011/30, op dat de VNG-brochure in gemeenten meestal geldt als vaste gedragslijn en soms als beleidsregel als bedoeld in de Awb. In het door verweerder in de onderhavige zaak aangehaalde gemeentelijke beleid ‘Bedrijven en milieuzonering Rotterdam’ zijn bedrijven in de categorieën 1 en 2 zonder meer toegestaan naast woningen, tenzij het milieuaspect gevaar bepalend is voor de afstand tot de woningen. Volgens verweerder is die uitzondering hier niet aan de orde. De voorzitter merkt hierover op dat in het gemeentelijke beleid het onderhavige akkerbouwbedrijf is aangemerkt als een bedrijf in milieucategorie 3 – en niet categorie 2 zoals verweerder aanvoerde – waarbij een richtafstand tot een rustige woonwijk van 100 meter wordt aanbevolen. De voorzitter komt reeds hierdoor niet toe aan de vraag in hoeverre op basis van gemeentelijk beleid kan worden afgeweken van de afstandsnormen uit de VNG-brochure.
De voorzitter overweegt in rechtsoverweging 2.4.2 dat in de onderhavige zaak in aanzienlijke mate is afgeweken van de in de VNG-brochure aanbevolen afstand. Verweerder heeft niet kunnen volstaan met te stellen dat op minder dan 30 meter afstand van de perceelsgrens van het akkerbouwbedrijf een woning staat (vergelijkbaar met ABRvS 24 november 2010, No. 200905515/1/R1, en Vz. ABRvS 14 januari 2011, No. 201009240/2/R2). Daarmee is niet beoordeeld of voor een mogelijk gemaakte woning direct grenzend aan de perceelsgrens van dat bedrijf een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Overigens betekent dit niet dat de bestaande situatie niet als reden opgegeven kan worden voor afwijking van de richtafstanden, zeker wanneer de voorziene bebouwing nergens dichter bij omliggende woningen komt dan in de huidige situatie reeds het geval is (ABRvS 10 november 2010, No. 201002813/1/R1, en ABRvS 2 februari 2011, No. 200909324/1/R1).
De feitelijke milieubelasting van de bestaande bedrijven is niet bepalend
Verweerder heeft in de onderhavige procedure aangevoerd dat de feitelijke milieubelasting van het akkerbouwbedrijf gering is. Kennelijk wilde verweerder hiermee motiveren dat sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De voorzitter volgt verweerder hierin niet en overweegt dat uitgegaan dient te worden van de maximale planologische mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt; een aanvaardbaar woon- en leefklimaat dient immers te worden gewaarborgd. Gekeken dient te worden naar de mogelijkheden die het bestemmingsplan schept en niet naar de bestaande, feitelijke situatie (ABRvS 28 december 2005, Gst. 2006/167, ABRvS 7 juli 2010, No. 200901747/1/R3, ABRvS 15 december 2010, No. 201000635/1/R2, ABRvS 22 december 2010, No. 201000272/1/R2, en de noot van Groothuijse bij ABRvS 29 april 2009, AB 2009/389). In ABRvS 6 juli 2005, AB 2005/342, heeft de Afdeling overwogen dat bij een bestemmingsplanprocedure gekeken dient te worden naar de mogelijke gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan. In Vz. ABRvS 5 november 2010, No. 201007744/2/R1, hoeft naar het oordeel van de voorzitter echter (r.o. 2.7.5): ‘niet te worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het bestemmingsplan, maar van een situatie die representatief voor de maximale planologische mogelijkheden kan worden geacht.’ Dit onderzoek naar de gevolgen voor het woon- en leefklimaat kan overigens niet worden doorgeschoven naar de milieuvergunningprocedure (zie ook ABRvS 17 juli 2000, AB 2001/98, en ABRvS 29 december 2010, No. 201003190/1/R1). In ABRvS 20 juni 2007, BR 2007/157, heeft de Afdeling in het kader van een artikel 19, lid 1, WRO-vrijstelling overwogen dat afwijking van de richtafstanden mogelijk is omdat de bedrijfsactiviteiten grotendeels inpandig plaatsvinden in het bedrijfsgebouw waarvan de naar een verderop gelegen woning gekeerde gevel een blinde muur is. Bovendien liggen het buitenterrein en de aan- en afvoerroute ten opzichte van die woning aan de andere zijde van het perceel. Het lijkt erop dat in die uitspraak d.d. 20 juni 2007 wel rekening wordt gehouden met de feitelijke (milieu)belasting in tegenstelling tot in de onderhavige uitspraak. Desondanks zijn de beide uitspraken niet tegenstrijdig, omdat in de uitspraak d.d. 20 juni 2007 de verleende vrijstelling de maximale planologische mogelijkheid is.
Wijze van meten
De Afdeling heeft veelvuldig overwogen dat de in de VNG-brochure aanbevolen afstand in beginsel geldt tussen enerzijds de perceelsgrens van het bedrijf en anderzijds de gevel van een woning (ABRvS 5 juli 2006, BR 2006/178, en ABRvS 7 december 2010, No. 201008445/2/R3 en 201008557/2/R3). Uit de VNG-brochure 2009 (p. 77) lijkt te volgen dat gemeten dient te worden vanuit de grens van de bedrijfsbestemming. De Afdeling heeft het echter over perceelsgrenzen van bedrijven. Beide hoeven niet samen te vallen. Zo kan het zijn dat percelen/inrichtingen meerdere bestemmingen (bedrijf, erf, groen etc.) beslaan. Een ander voorbeeld is een bedrijf aan het water. De steiger aan het water die gebruikt wordt voor het laden en lossen, kan een bestemming water hebben. Aangezien deze werkzaamheden het woon- en leefklimaat van de omgeving kunnen beïnvloeden, vind ik het verdedigbaar dat reeds vanuit die steiger gemeten dient te worden. In het verleden zijn bovendien veelvuldig milieuvergunningen verleend in strijd met de bestemming(sgrens) uit het vigerende bestemmingsplan. Weliswaar is later artikel 8.10, lid 3, (oud) in de Wet milieubeheer opgenomen waardoor een milieuvergunning geweigerd kan worden wegens strijd met het vigerende bestemmingsplan maar dat is geen verplichting (ABRvS 27 mei 2009, AB 2010/40, ABRvS 14 oktober 2009, AB 2010/41, en ABRvS 7 april 2010, AB 2010/295). Dient bij verschil tussen beide gemeten te worden vanuit de grens van de vergunde inrichting / perceelsgrens of vanuit de grens van de bedrijfsbestemming? Aangezien de feitelijke/vergunde milieubelasting niet bepalend is voor een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in het kader van een bestemmingsplanprocedure is verdedigbaar dat gemeten dient te worden vanuit de grens van de bedrijfsbestemming (overeenkomstig ABRvS 27 oktober 2010, No. 200904934/1/R3) – en niet vanuit de perceelsgrens – voor zover die bestemmingsgrens dichter bij de geplande woningen ligt. De vraag is of in de onderhavige zaak ook rekening gehouden dient te worden met de planologische mogelijkheid dat bestaande bedrijven hun bedrijfsvloeroppervlak met maximaal 10% vergroten (zie rechtsoverweging 2.3.2). Daarbij merk ik wel op dat de voorzitter heeft overwogen dat gemeten dient te worden vanuit de perceelsgrens en niet vanuit de bebouwing. Zelfs als gemeten dient te worden vanuit de bestemmingsgrens betekent een uitbreidingsmogelijkheid van het bedrijfsvloeroppervlak niet zonder meer dat daarmee ook die grens verplaatst.
De Crisis- en herstelwet: relativiteitsvereiste en richtafstanden VNG-brochure
Verweerder heeft op 17 augustus 2010 – derhalve na inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet (Chw) – het onderhavige uitwerkingsplan vastgesteld (artikel 5.3, lid 1, Chw). In de onderhavige uitspraak zijn echter geen aanwijzingen te vinden dat daarop die wet van toepassing is. Mogelijk komt dit omdat dit uitwerkingsplan voortvloeit uit een bestemmingsplan dat onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO, oud) tot stand is gekomen. Categorie 3.1 uit bijlage 1 Chw (bouw van meer dan 20 woningen) is alleen van toepassing op bestemmingsplannen die tot stand zijn gekomen onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) (ABRvS 4 mei 2010, TBR 2010/112, AB 2010/204, ABRvS 1 december 2010, No. 201005029/1/H1, zie ook TBR 2011/22, en ABRvS 4 januari 2011, No. 201008833/2/R3). Het kan natuurlijk ook zo zijn dat het uitwerkingsplan minder dan 20 woningen mogelijk maakt waardoor reeds om die reden categorie 3.1 uit bijlage 1 Chw niet van toepassing is. In een wetsvoorstel wordt dit minimum overigens teruggebracht tot 11 woningen (Kamerstukken II 2010/11, 32 588). Uit de verbeeldingen en toelichting bij het uitwerkingsplan lijkt echter te volgen dat het om meer dan 20 woningen gaat. Een nog uit te werken bestemmingsplan is overigens geen besluit dat is ‘vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking’ van een project als bedoeld in artikel 1.1, lid 1, aanhef en sub a, Chw (Vz. ABRvS 7 oktober 2010, TBR 2010/202, AB 2011/20, en Vz. ABRvS 27 januari 2011, No. 201009253/2/R3), zodat ook daarop de Chw niet van toepassing is.
De Afdeling overwoog in ABRvS 19 januari 2011, TBR 2011/30, dat het vaststelllingsbesluit van het daarin bestreden bestemmingsplan niet met de vereiste zorgvuldigheid – wat betreft de afwijking van de richtafstanden uit de VNG-brochure – was voorbereid. Het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 1.9 Chw stond echter aan vernietiging van het vaststellingsbesluit in de weg, zie de noot van Nijmeijer.
Over de auteur:
Mr. dr. ing. Peter de Haan is een gepromoveerd advocaat en gespecialiseerd in (publiek) bouwrecht, omgevingsrecht, vergunningverlening en handhaving. Peter is de eigenaar en oprichter van PDH Advocatuur.